○黃虎鉉議員 … 말하자면 어름어름한 그러한 傾向이 보이고있고 또 政治的 方面에 있어서 國務會議를 合議體를 맨들어서 議論하는 以上 完全히 國務會議가 決議機關을 주고 있는 그러한 傾向이 적혀 있습니다 그런데 어째서 六十七 六十八條를 볼 것 같으면 國務總理를 大統領이 任命한다 해놓고 또 그 國務會議 決議를 大統領의 權限으로 決議한다 그것은 法的 理論的으로 矛盾된 줄 압니다 차라리 그러한 矛盾된 規定이라고 할 것 같으면 完全 大統領制 둔다고 해서 이 決議가 完全히 決議로 하지않고 諮問에 應한다든지 그렇게 고치는 것이 옳지 그렇지 않으면 法 理論에 合當하게 合議體로하면 國務委員의 決議를 받어다가 그렇게 하는 것이 穩當하지 않을까 생각합니다 그렇게 主文 修正을 해서 大統領責任制이면 完全히 大統領制로 해서 自己 手腕 發揮할 수 있도록 하고 그렇지 않으면 國務院을 맨들 方策을 爲해서는 決議制度로 하자며는 國務總理 任命에 對해 가지고도 國會의 承認을 받도록 한다든지 그렇게 하는 것이 穩當치 않습니까 即 이 憲法을 어름어름 均等 社會를 맨드는대 그 多少의 基本趣旨에 따라서 運營되지 않은 傾向을 이러한 點을 指摘하여서 말씀드립니다
○張洪琰議員 … 그 다음에 第五十六條 六十八條 九十三條에 대해서 大統領權限이 너무 甚합니다 國務委員을 大統領이 任命할 수 있고 任命도 罷免도 自己 自身 權限을가지고 있으면 獨裁性인 感이 들지 않어 있읍니다 그 國務總理라도 國會의 承認을 받어야 한다고 생각합니다 그리고 非常事態는 무엇을 말하는지 大端히 어물어물 하는 것 같습니다 모든 行政部의 事態라고 하면 무엇인지 이것이 꼭 明文에 밝혀서 條文만이 어떠한 時間에 明文을 내야 된다고 생각합니다 이 明文을 받지 않은 行政部 大統領이 이것을 濫用해서 獨裁할 憂慮가 많이 있습니다 그 다음에 九十三條 會計年度가 開始될 때까지 豫算이 議決되지 아니할 때에는 政府는 前年度의 豫算을 實行한다 했읍니다 이것은 要컨대 萬若에 行政府에서 무슨 일이 있는 時에는 얼마든지 豫算을 通過시킵니다 그리고 前年度 豫算으로 미룬다든지 얼마든지 憲法 마음대로 實行할 수 있읍니다 이것은 絶對 안 된다고 생각합니다 이 草案 全體를 通해서 修正해야 된다 이 修正을 말하고 들어갑니다
○元長吉議員(未發言原稿登載) … 그러므로 法人이 法을 爲한 法人이 되기보다 法人이 國民을 爲한 法人을 만들기 爲하야서는 國民生活에 直接 關係되는 國家法인 憲法을 바로 制定하여야 할 것입니다 憲法이 國家法에 母法이라면 憲法을 母體로 하야 모든 種法이 如何히 左右될 것인가를 생각하게 될 때에 本 議員으로서는 좀 더 우리 國家 萬年大計의 完全無缺한 憲法을 만들어 子孫萬代에 幸福을 주기 爲하여서는 本 議員은 憲法 起草의 根本 政體가 國民權을 基調로 하였는지 또는 立法權과 行政權을 基調로 하였는지 解釋키 困難한 故로 本 議員은 國民 代表인 大統領이 國會를 監視 又는 解散할 수 있는 權威를 가지고 國民 代理機關인 國會는 政府에 對하야 不信任案을 提示할 權威를 가지도록 하는 것이 三權分立制에 唯一한 原則이라고 보아 이것을 主張하는 바입니다
○趙漢栢議員 … 지금까지 大統領中心制와 內閣責任制에 對해서 各各 贊否의 兩論이 있었는데 本 議員은 大體로 大統領 中心制를 贊成하는 바입니다 왜냐하면 우리는 언제 現實을 無視할 수는 없읍니다 따라서 우리나라 憲法도 現實에 適合해야 될 것이고 現實에 合致되지 않는 理想論的 憲法이어서는 안될 것입니다 그런데 지금의 우리나라의 現實을 실피건대 國土의 南北統一과 民族의 思想統一을 爲始하야 民生問題 解決에 이르기까지 實로 多事多難한 現段階에 있어서 內閣責任制를 實施한다면 內閣의 更迭이 頻繁할 것을 豫想할 수 있으니 政變으로말미암아 생기는 必然的 結果는 果然 무엇 일 것인가 民心은 不安해질 것이고 社會는 混亂에 빠질 것이니 이 國家의 非常時 더욱 內外 政局의 情勢 極히 微妙한 이때에 우리 民族에 어떠한 不幸한 事態를 가져올지 實로 豫測키 어려운 배가 있습니다
그러므로 이러한 不安을 除去하기 爲해서는 大統領中心制를 採擇하여 聯立內閣을 세워 政局의 安定勢力을 가질 必要가 絶對로 要請되는 바입니다 그 點에 있어서 大統領 中心制를 贊成하는 바이다 그렇다고 해서 民主國家에 있어서 專制政治는 容認할 수 없을 것입니다 그렇다고 하면 第六十七條의 解釋에 있어 重要 國策을 決議하는 國務院의 決議 大統領은 服從해야 된다고 생각하며 第六十八條 國務總理와 國務委員은 大統領이 任免한다는 條目에 있어서는 國務總理의 任免만은 國會의 認准을 받을 必要가 있다고 생각합니다 그러므로서 大統領의 專制의 念慮가 적어지는 것입니다 다음에는 國務總理의 權限과 責任 履行에 對한 不合理한 點을 指摘코자 합니다 第七十二條에 行政 各 部長은 國務委員中에서 大統領이 任免한다 했고 國務總理는 大統領의 命을 承하야 行政 各部長을 統理監督한다고 했는데 그래서는 國務總理는 그 責任을 完遂키 困難하리라고 생각합니다 왜냐하면 大統領이 任免하고 國務總理는 推薦의 權限도 없는 各 行政部長을 어떻게 統理監督할 수 있을까 다시 말하면 行政各部長은 國務總理의 統理監督에 順從치 않드래도 大統領이 直接 任免하는 만큼 何等 不安이 없을 것입니다 그러므로 國務總理가 行政 各部長의 統理監督을 完全히 하랴면 大統領이 行政 各部長을 任命할 時는 반드시 總理의 推薦에 依해서 해야 되리라고 믿습니다
○曺奉岩議員(未發言原稿登載) … 人民의 代表機關인 國會가 當然히 가져야 할 權限과 行政府가 當然히 가져야 할 權限의 限界와 比重에 있어서 이 草案은 民主々義를 拗棄치 않는 限 到底히 容認할 수 없는 點이 있다는 것은 指摘하지 않을 수 없는 것입니다
나라에 따라서는 國會가 立法의 唯一機關인 것은 勿論이고 國權의 最高機關으로 規定되어 있는 데도 있읍니다 佛蘭西도 쏘聯도 또 日本의 新 憲法도 이렇게 되고 있읍니다
그런데 이 草案은 모든 面에 있어서 行政府 機關의 過大評價에 反하여 國會權限의 過小評價의 濃厚한 傾向이 있습니다
이 草案에 依하면 國會라는 것은 强大한 權力이 賦與된 大統領을 選擧하기 爲해서 또는 大統領의 獨裁에 便宜를 圖謀하는 法律을 提供키 爲해서 모인 것 같이 되어있습니다
第四十一條를 보십시요 『國會는 國際條約 講和條約 通商條約 國家 또는 國民에게 財政的 負擔을 지우는 條約 立法事項에 關한 條約의 批准과 宣戰布告에 對하여 同意한다』 했습니다
이것을 다른 말로 表現하자면 八名 乃至 十五名 以內의 行政府員이 任意로 外國과 條約을 締結하고 또 或은 外國과 宣戰을 布告해놓고 그러한 뒤에 國會에 同意를 求한다는 것입니다 그런데 이것은 贊成 決議함에는 出席議員의 過半數로 하게 되고 第四十五條에 依하면 一個 國務員이나 法官 等의 彈劾의 訴追만을 하는 境遇에도 『議員 五十人 以上의 連署로 하고 그 決議는 在籍議員 三分之 二 以上의 出席과 出席議員 三分之 二 以上의 贊成이 있어야 한다』했으니 一個 國務委員이나 一個 法官의 瀆職을 彈劾訴追하는 決議 같은 些少한 國內問題가 國際條約이나 宣戰布告와 같은 對 國際問題보다도 더 높이 評價되어 있는 것입니다 이것은 言語道斷인 것이며 民主主義가 정말 放聲大哭을 할 일입니다
이러한 表現은 完全히 官尊民卑의 封建的 思想의 發露이거나 팟쇼 思想의 發動으로 볼 수 있습니다 特殊的 過渡的인 오늘 우리나라의 國會의 權限은 當然히 行政府의 優位에 있어야 됩니다 美國 憲法에는 十八 項目으로 分明히 國會 權限이 確固히 樹立되어 있습니다 例하면 宣戰布告 對外條約 稅制 貨幣 鑄造 國債 發行 等等 重要事項이 羅列되었으니 우리나라에서도 國會의 權限을 具體的으로 確立시켜야 되겠습니다 우리 民族은 所謂 韓日合倂條約이라든지 乙巳保護條約이라든지 몇 個人의 行政官吏의 捺印으로 全 民族의 運命을 그릇쳐서 우리 民族 全體가 무서운 苦難을 겪은 實例도 있은 즉 우리 國會는어디까지나 行政府의 獨裁를 防止하기 爲해서 國會 自體의 優位的인 權限을 確立해야 될 것입니다 그리고 國會의 權限에 關하여 最後로 注意하여둘 點은 國會는 『國會에 屬하는 權限은 如何한 機關에도 이를 委任하는 決議를 할 수 없다』는 것을 條文으로 明示하여야 되겠습니다 敗亡 獨逸 『나치스』가 國會의 權限을 總統 『히틀러』에게 委任한다는 合法的 決議를 하게 한 以後의 獨逸 事態를 우리들은 잘 알고 있는 까닭입니다
第四章 政府 大統領 國務院 行政各
部에 對하여
이 草案이 만들려는 大統領은 前 世紀에서는 몰라도 지금의 全 世界에서는 그 例를 볼 수 없을 만치 帝國 以上의 强大한 權限을 掌握한 大統領입니다 그 大統領은 條約締結權 同 批准權 宣戰布告權 國防軍 統帥權 國務委員 等 官公吏任免權 赦免 減刑權 戒嚴宣 布權 國會에서 決議한 것을 再審要求할 權利 等等 굉장한 것입니다 一部에서는 이러한 무서운 大統領을 만들어내는데 合理性을 賦與하기 爲한 妙案으로 主要事項은 國務院 會議의 議決을 經하여야 한다 했으니 大統領의 權限은 事實上 制約되었다 합니다마는 그 國務院 全體에게도 그런 權限을 줄 수가 없거든 하물며 그 國務院의 멘버를 大統領이 任免하는 것인즉 그 大統領의 案을 反對할 수 있는 國務委員이란 것은 實際에 있어서 있을 수 없다는 것을 생각하셔야 될 것입니다 이 草案의 大統領은 또 이러한 權限 以外에 또 놀날만한 權限이 賦與되어 있으니 그것은 第五十六條의 緊急處分權의 發動權입니다 戰時外에도 非常事態라 하여 무엇이든지 任意로 實行해논 뒤에 國會의 承認을 얻게 되었고 國會가 承認치 않는다 하더라도 이미 發動된 效力에 遡及 否認되지도 않고 다만 그때 即 否決된 때로 부터서만效力은 喪失한다 했으니 假令 日本의 治安維持法 같은 것을 緊急令으로 만들어서 數많은 人員을 死刑이나 其他 必要한 刑罰을 加하여 그 目的을 達成해버린 뒤에 나종에 國會가 否決한다 하면 무슨 所用이 있을 것입니까 또 緊急令으로 몇百億이고 財政을 使用해놓은 뒤에 國會가 否決하기로 그 消費된 財政이 蘇生할 方途는 全無한 것입니다
本 議員은 美國式 大統領制 그것이 우리 朝鮮같은 데서는 適合치 않다고까지 생각합니다 왜그러냐 하면 人民이 選擧한 大統領이라도 어느한 사람에게 그러한 强大한 權力을 賦與하면 獨裁될 弊端이 있을 것을 念慮한 것인데 況且 國會에서 選擧한 大統領에게 이 草案과 같은 무서운 權力을 준다는 것은 우리 人民의 大多數는 想像도 못할 일입니다 지금 우리 同胞들은 어서 하로바삐 南北이 統一된 自主 獨立國家를 세우고 이 人民이 굶어 죽지 않을 緊急策을 實施해주기를 鶴首苦待하고 있는 이 판에 萬一 우리들이 아무 것도 한 일은 없이 우리 人民을 맘대로 휘둘르고 마음대로 處罰할 수 있는 무서운 大統領만을 만들어 세운다면 우리들은 本意 아닌 人民의 敵이 될 것이며 우리들을 選擧한 同胞들에게 볼을 맞을 것입니다
萬一 大統領에게 果然 큰 勸力을 주어야 되겠다고 생각한다면 그러자면 當然히 全 人民 앞에 내놓고 물어보아야 되고 人民의 選擧에 맡겨야 될 것입니다 그러나 萬一 時急히 國會에서 選擧해야 될 必要가 있다고 생각하는 분이 있으면 當然히 佛蘭西式의 大統領으로 해서 行政責任은 直接 지지 말고 責任은 內閣에 一任하는 制度라야 될 것입니다
○專門委員(兪鎭午) … 第一로는 第五十六條에 大統領 緊急命令權이 規定이 되어 있읍니다 이 緊急命令權은 國家非常時에 當해서 安寧秩序를 維持하기 爲하여 不可不 緊急措置를 해야 하기는 하겠는데 臨時國會도 召集할 수 없는 그러한 緊急한 때에는 大統領의 命令으로써 法律의 效力을 가진 事項을 할 수 있다고 또는 不可不 國會의 承認을 얻어서 支出해야 할 財政上 緊急한 支出을 할 수 있게 하는 그러한 條文입니다 그러므로 이 條文은 國家의 非常事態에 處하는 條文이기는 하지만 이 條文의 運營을 그르치는 獨裁的인 傾向으로 흐를 念慮가 없지 않어 있읍니다 勿論 草案할 때에 그러한 點을 아니 念慮안 한 것도 아닙니다만 多事多端한 우리의 情勢는 우리 憲法에서 아무래도 이러한 條文을 뺄 수는 없다 이런 結論에서 이 條文을 넣었다는 것입니다 그러나 다만 여러 가지로 생각한 結果 五十六條에 戰時 또는 非常事態에 際하야 이렇게 抽象的으로되어 있어 무엇이 非常事態냐 그 非常事態의 解釋 如何에 따라서 이 大統領의 緊急命令權은 事實 廣範한 獨裁的인 權限이 될 念慮가 있으므로 그렇게 抽象的으로 하지 말고 具體的으로 大統領이 緊急命令을 할 수 있는 境遇를 列擧하는 것이 좋으리라고 생각이 듭니다 假令 內亂 外患 天災 또는 經濟上이나 財政上重大한 危機 이런 때에 公共의 安寧秩序를 維持하기 爲하여 緊急한 措置를 할 必要가 있는 때에는 大統領은 國會 集會를 기다릴 餘裕가 없는 境遇에 限하야 法律의 效力을 가진 命令을 發하거나 또는 財政上 重要한 處分을 할 수 있다 이렇게 하면 이 五十六條를 規定한 當初의 目的을 達할 수 있는 同時에 獨裁的으로 이것이 亂用되는 것을 防止할 수 있을 것으로 생각합니다 그 다음에는 大統領 中心制로 나가는 우리 憲法의 草案은 잘못하면 亦是 大統領 獨裁 政治가 될 수도 있지 않으냐 하는 이러한 여러 가지 말씀이 계시었읍니다또한 이러한 制度下에서 大統領과 國會의 關係가 안만해도 갈러져서 國會와 大統領意思를 달리하는 境遇에 그 壓力이 생기는 것을 防止할 수가 없지 않으냐 여러가지 말씀이 있었습니다 그리하야 이 點에 關해서 第六十八條에 國務總理와 國務委員은 大統領이 任命한다고 이렇게 있는 것을 國務總理를 大統領이 任命할 때에는 國會의 承認을 받도록 하는 것이 좋으리라고 生覺합니다 그렇게 하면 國會는 國務總理에 對해서 一旦 承認을 한 것이므로 그 國會와 大統領이 任命하는 政府와의 關係는 圓滿해지고 密接해질 것으로 생각합니다 그러면 國務委員에 關해서는 어떻게 하면 좋으냐는 말씀이 나오겠는데 國務委員에 關해서는 專門委員도 또한 한 사람 한 사람 國會의 承認을 얻게 한다는 것도 생각이 됩니다 國務委員 한 사람 한 사람을 國會의 承認을 얻게 하면 美國의 上院은 다른 나라하고 假令 우리나라의 國會와는 若干 性格이 달라서 一種 大統領의 諮問機關的인 性格도 한쪽으로 가지고 있으므로 그 上院의 大統領 高級官吏 任命權에 對한 承認權이 圓滑하게 運營되고 있읍니다만 純全한國會의 性格을 眞實을 띈 곳에서 國務委員 한 사람 한 사람 一一이 承認을 얻게 하는 境遇에는 政府組織에 있어서 統一性을 期하기가 어려운 것이고 政府組織에 統一性을 얻지 못할 것 같으면 政治가 强力하게 展開되기가 大端히 困難할 것으로 생각됩니다 그러므로 해서 다른 國務委員의 任命은 國務總理에 推薦으로서 大統領이 任命하는 것이 가장 適當하지 않을까 생각이 됩니다 다시 말씀하면 大統領 혼자 獨裁的으로 國務委員 全部를 任命하는 것이 아니라 國會의 承認을 얻은 國務總理로서 大統領하고 充分히 相議해서 統一性있는 强力한 政府를 組織하자는 것이 가장 우리의 時期에 適當할 制度가 아닌가 이렇게 생각되는 바입니다 財政 章에 있어서 九十三條에 會計年度가 開始될 때 까지에 豫算이 議決되지 아니할 때에는 政府는 前年度의 豫算을 實行한다 했읍니다 이 條文에 關해서는 憲法 提案 때 말씀드릴 때에 이미 말씀했읍니다만 이 條文은 우리가 반드시 좋은 制度라고 생각해서 낸 것은 아니었읍니다 이 條文이나 理由는 우리 國會는 당장 아직은 一年中 常設的으로 開會하는 것으로 생각하지 않기 때문에 다시 말씀하면 우리 國會는 아직은 會期制度을 두어서 一定한 時期 동안 會議를 하고 그 時期가 지나면 閉會를 하는 制度를 생각했기 때문에 萬一 그 開會中 豫算이 議決되지 아니할 것 같으면 그 다음에 다시 豫算을 議決할 그러한 計劃을 갖기가 大端히 어려운 것으로 생각이 되는 것입니다 먼첨에 討論 때에는 豫算이 議決되지 아니 할 때에는 豫算이 議決될 때까지 前年度의 豫算을 實行한다고 하였습니다 그러면 그 豫算이 언제 議決이 되느냐 國會는 閉會했는데 前年度 豫算을 實行할 것 같으면 그 時期는 大體 언제까지이냐 이러한 矛盾에 逢着해서 不得已 이러한 條文이 되었던 것입니다 그러나 여러분의 意見을 듣고 愼重히 생각건대 都大體 國會의 重大한 事務의 하나는 政府의 豫算案에 對한 同意權입니다 政府가 國會에 同意없이 비록 적은 金額의 돈 일지라도 맘대로 이것을 支出하지 못하게 하는 것이 國會의 權限이고 이것으로 보드라도 國會의 가장 큰 使命이고 國會 使命도 또한 거기에 있다고 보겠습니다 그런데도 不拘하고 이러한 制度는 쓸 것 같으면 이 制度는 濫用되기가 事實 쉬운 것입니다 過去의 歷史를 보면 或은 政府側에서 하로바삐 豫算 提出을 끝내가지고 國會가 會期가 거진 다 되었는데 豫算을 提出해서 國會로 하여금 豫算을 議決할 時間을 주지 않고 그리고 豫算이 成立되지 않은 境遇에는 前年度 豫算을 그대로 實行하는 그러한 無智의 行動을 取하는 例가 歷史上에 없지 아니합니다 그러므로 이 點은 大端히 困難한 點이라도 萬一 會計年度가 開始될 때에 豫算이 議決되지 않은 境遇에는 國會는 반드시 一定한 其間 會議을 두고 豫算을 議決하는 義務를 國會가 지우고 그期間內에 豫算을 議決하도록 하는 것이 좋을 줄로 생각합니다 外國의 例를 볼 것 같으면 그 例가 英國에서 볼 수가 있는 것입니다 그러나 當初에 그것을 取하지 않었든 것을 아까 말씀한 바와 같이 우리 國會는 一定한 期間이 지나면 閉會하게 되는 것을 前提로 했기 때문에 이것을 採用하지 않으면 안 될 것인데 豫算에 對한 議決權은 大端히 重大한 것이므로 萬一 豫算이 成立 안 되는 境遇에 우리 國會도 豫算이 議決될 때까지 延期를 하면서 반드시 豫算을 議決해야 될 것으로 생각이 됩니다 이렇게 하는 것이 가장 國會의 使命을 發揮하고 國會와 政府의 關係를 密接하게 할 수 있는 것이라고 생각됩니다
주요용어
황호현, 김수선, 장홍염, 원장길, 조한백, 조봉암, 김준연, 유진오/헌법안 제1독회, 정부 체제, 대통령, 국무회의, 국회 해산권, 정부 불신임권, 삼권분립, 국무총리, 조약 비준, 파쇼, 나치, 긴급명령권, 예산
