헌 정 사
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제헌국회에서의 헌법제정 과정은 크게 두 단계로 나뉜다. 첫 번째 단계는 1948년 5월 30일 개원한 제헌국회 내에 구성된 헌법기초위원회에서 기존의 헌법안들을 참고하여 6월 22일까지 초안을 만들어 이를 국회 본회의에 제출하기까지 과정이다. 이에 관하여 제1장에서 전술하였거니와, 기초위원회의 구체적인 논의는 국회 바깥에서 이루어져 회의록의 기록대상이 되지 못하였으므로 각종의 헌법문서와 당시의 신문보도, 그리고 유진오를 비롯한 관련자의 회고 등을 종합하여 그 과정을 파악하는 수밖에 없다. ^註01 이후 제헌헌법에 관하여 크게 주목받았던 주요 쟁점사항, 대표적으로 헌법 초안의 내용이 양원제 국회를 둔 의원내각제(내지는 국무원책임제)로부터 단원제 국회를 둔 대통령중심제로 선회한 과정과 같이 헌법 내용의 실질적인 형성은 이 단계에서 일단 모두 이루어졌음을 참고할 필요가 있다.

제2장의 서술대상은 제정과정의 두 번째 단계, 즉 기초위원회로부터 초안을 제출받은 국회 본회의에서 6월 23일부터 이를 헌법으로서 확정해 나가고 최종적으로 의결한 과정이다. 본회의에서의 논의는 다음과 같이 3차의 독회(讀會) 절차로 이루어졌다.

(1) 기초위원의 제안설명 및 제1독회 : 제17차(6.23.)~제21차(6.30.) 회의

제1독회는 질의응답과 대체토론으로 예정되었다. 따라서 제17차 회의에서 헌법기초위원이 초안을 낭독한 후 대체적인 제안취지를 설명한 데 이어, 의원들과 기초위원들 사이의 질의응답이 이루어졌다. 이 중에서는 개개 의원의 헌법안에 관한 의견도 다수 포함되어 있으나, 위와 같은 절차상 초안의 수정을 위한 동의(動議)로 이어지지는 않았기 때문에 찬반양론의 대립을 보기는 쉽지 않다. 즉 제1독회에 관한 회의록은 대체로 각 의원들의 헌법에 관한 정견, 그리고 기초위원들의 기초취지를 확인할 수 있는 자료로서 기능한다. ^註02

(2) 제2독회 : 제22차(7.1.)~제27차(7.7.) 회의

헌법 초안의 내용변경을 위한 논의가 축조순으로 이루어진 것은 제2독회에서이다. 이 절차에서 헌법 전문으로부터 반민족행위자의 처벌에 관한 조항에 이르기까지 내용수정을 위한 다양한 논의가 전개되었고, 아래에서 그 주요 내용을 〈제헌국회 속기록 1, 2, 3〉으로 나누어 부문별로 살펴볼 것이다. 다만 결과적인 면에서만 본다면, 당초 제출되었던 기초위원회의 초안과 대비하여 제2독회를 통하여 달라진 면이 헌법 전체의 내용에서 큰 비중을 차지하지는 않는데 그 요목은 다음과 같고 상세한 내용은 [2. 수록 자료]에서 살펴본다.

① 헌법 전문의 수정채택,

② 외국인의 법적 지위 보장에 관한 규정(제7조) 신설,

③ 초등교육을 초과하는 의무교육의 실시근거 마련(제16조 제1항),

④ 근로자의 이익균점권 신설(제18조 제2항),

⑤ 혼인의 남녀동권 원칙, 혼인의 순결 및 가족의 건강에 대한 국가의 보호규정(제20조) 신설,

⑥ ‘상호원조에 관한 조약’에 대한 국회의 동의권 추가(제42조),

⑦ 대통령의 긴급명령 및 긴급재정처분 대상을 ‘전시 또는 비상사태’에서 ‘내우, 외환, 천재, 지변 또는 중대한 재정, 경제상의 위기’로 확대(제57조),

⑧ 국무총리 임명에 대한 국회의 승인요건 추가(제69조),

⑨ 수산자원·수리(水利)에 대한 국가의 통제근거 신설(제85조, 제87조),

⑩ 예산 관련규정의 정비(제91조, 제94조).

(3) 제3독회 및 의결 : 제28차(7.12.) 회의

제3독회가 본회의의 안건으로 등장한 것은 제27차(7.7.) 회의에서이지만, 이 회의에서는 이윤영 의원이 “3독회에 관한 것은 수정에 관한 결의든지 자구에 대한 수정이라든지 그것은 의장(주: 이승만)에 일임해서 의장이 그것을 작정하고 그것을 수정해 가지고 오는 월요일(주: 7.12.)에 여기에 보고케” 하자는 동의를 하여 이것이 가결됨으로써 논의가 이루어지지 않았고, 제28차 회의에서 제3독회가 이루어졌다. ‘국방군’이 아닌 ‘국군’이 국토방위의 신성한 의무를 수행하도록 한 것(제6조), 외국인의 법적 지위를 ‘국제법, 국제조약과 국제관습’의 범위 내에서 보장하도록 한 조항 중 국제법과 중첩되는 국제관습을 삭제한 것(제7조), 국회에의 증인 ‘출두’를 ‘출석’으로(제43조) 그리고 재산권 수용 등에 대한 보상의 ‘지불’을 ‘지급’으로(제15조) 고친 것과 같이 일본식 표현을 수정한 것, 국무회의의 의결대상이 되는 임면 대상을 ‘군사령관, 군참모장’에서 ‘국군총사령관, 국군총참모장’으로 좁힌 것(제72조)이 이 날 이루어진 문구수정이다. ^註03 이승만 의장은 독회절차를 일사천리로 진행하여 이틀만에 마치고, 전원기립으로써 헌법안을 통과시켰다 ^註04.

아래에서는 제헌국회가 헌법을 초안으로부터 그 최종적인 형태로 바꾸어 나간 제2독회의 내용을 중심으로 하여 그 ‘논의’ 상황을 각 부문별로 살펴본다.

(1) 제헌국회 속기록 1 : 헌법 전문·총강 및 기본권에 관한 논의

국회에 제출됐던 초안은 대한국민이 “3.1 혁명의 위대한 독립정신을 계승”한다고 전문에 적었으나, 제22차 회의에서 국회의장 이승만은 우리에게 특유한 민주주의는 일찍이 일본과의 투쟁에 진력하면서 자발적으로 이룬 것임을 강조한다는 취지에서 “대한민국은 기미년 3.1 혁명에 궐기하여 처음으로 대한민국 정부를 세계에 선포하였으므로 그 위대한 독립정신을 계승하여 자주독립의 조국 재건을 하기로 함”이라 할 것을 제의했고 ^註05, 제3독회에서도 이를 부연하여 기미년에 세웠던 민주정부를 토대로 이제 국가를 재건한다는 점을 넣을 것을 강조했다. 이러한 이승만의 취지를 반영하여 윤치영이 “대한민국은 기미년 3월 혁명으로써 대한민국을 수립하여 세계에 선포한 그 위대한 독립정신을 계승하여 지금 독립 민주정부를 재건”한다는 전문 수정안을 제시하였으나 이에 대하여는 ‘혁명’이라는 어구가 1919년 당시의 일본 정권의 정통성을 일단 인정하는 것이 된다는 등의 이의가 제기되었고, 이어 국회가 백관수, 김준연, 이종린, 최국현, 윤치영 5인의 의원을 지정하여 전문의 당일 성안을 위임했다. ^註06 이들 5인이 그 날 오후에 작성하여 가결받은 것이 제헌헌법의 전문으로 성안되었다 ^註07.

한편 총강 영역에서는 제4조(영토조항)에 태극기를 국기로 함을 추가하자는 동의(박종환 외 12명)는 국기를 새로 제정할 필요가 있을 수 있다는 반대 끝에 부결되었고 ^註08, 헌법상 ‘국민’을 모두 ‘인민’으로 고치자는 동의(진헌식 외 44명)는 ‘인민’으로 규정한다고 하여 헌법의 외국인에게 적용되는지의 여부에 차이가 생기지는 않는다는 등의 반론에 부딪쳐 부결되었다 ^註09. 그밖에 제3독회 과정에서 제7조 제2항에 “외국인의 법적 지위는 국제법, 국제조약과 국제관습의 범위 내에서 보장된다”는 조항을 신설함으로써 국내의 외국인을 보호한다는 취지를 천명하자는 제안(진헌식 외 44인)이 받아들여졌다 ^註10.

기본권 영역에서 논의를 통해 초안으로부터 내용이 변경된 영역은 ① 의무교육의 범위(제16조 제1항), ② 근로자의 이익균점권(제18조 제2항 신설), ③ 그리고 혼인에서의 남녀동권과 순결 및 가족건강의 보호(제20조 신설)이다. 먼저 의무교육에 관하여는 이를 “초등교육”이라고만 규정한 초안에 대하여 “적어도 초등교육”이라 함으로써 확대가능성을 두자는 제안(주기용 외 49명)이 받아들여졌고 ^註11, 혼인조항에 관해서는 남존여비 사상을 타파해야 한다는 주장이 쉽게 채택되었다 ^註12.

이와 달리 가장 열띤 논의가 이루어진 것은 근로자의 이익균점권과 경영참가권에 관해서였고, 논의는 제24, 25차의 두 회의에 걸쳐서 이루어졌다. 당초 그 제안자인 문시환은 “근로자는 노자협조와 생산증가를 위하여 법률의 정하는 범위내에서 기업의 운영에 참가할 권리가 있다”는 근로자의 경영참가권도 함께 주장했는데, 그 근거는 해방 후 대부분의 파업이 경영참가에 대한 요구에서 비롯되었으므로 ‘법률이 정하는 범위 내에서’의 노자협조를 기할 수 있을 뿐 아니라 독일·이탈리아에서 그 헌법례도 찾을 수 있다는 것이었고, 전진한은 특히 적산(敵産)은 자본가에게 독점시킬 것이 아닌 민족의 공산(共産)이라는 관점에서 그 필요성을 강조했다. 이에 대해서는 이익균점권과 경영참가권 중 하나만을 인정하는 것으로 충분하다는 이견이 등장한 뒤 전체 이윤을 경영자와 근로자가 ‘똑같이’ 나눈다는 것이 아니라 다소의 이익을 근로자에게 배당한다는 취지에서 “이익배당의 균점권을 가진다”고 규정하자는 수정안이 등장하였고, 두 안을 두고 표결을 거친 끝에 조병한의 안이 가결되었다 ^註13. 그런데 제3독회에서 조병한은 취지를 그대로 유지한다고 설명하면서 위 문구를 “법률의 정하는 바에 의하여” ^註14 “이익의 분배에 균점할 권리가 있다”는 문구로 번안동의하였고, 이 동의가 가결되면서 나머지 문제는 “법률”로써 정하기에 달려있다는 이유로 더 이상의 논의는 이루어지지 않았다 ^註15.

그 외에 제12조의 ‘양심’ 외에 ‘사상’의 자유도 규정하자거나 정교분리 원칙을 삭제하자는 논의가 있었으나 모두 부결되었다 ^註16.

(2) 제헌국회 속기록 2 : 정치·재정제도에 관한 논의

제25차 회의에서 국민의 의무까지 다룬 뒤에 곧바로 정치제도에 관한 규정의 토의로 넘어가면서, 이승만 의장은 양원제를 규정하자는 수정안에 대해 ‘이 문제에 대한 토의로 시일을 지연하는 것은 정부수립에 동의하지 않는 것으로 간주된다’는 취지로 토론제의를 생략하고 단원제·양원제에 택일을 곧바로 표결한 결과 단원제가 가결되었고 ^註17 이후 회의는 빠른 속도로 초안을 추인하는 양상으로 진행되었다.

정치제도 부문에서 가장 주요하게 논의된 사항은, 국무총리의 임명을 국회가 승인하도록 하고 그러한 국무총리에게 내각에 해당하는 국무원의 구성에 대한 일정한 독자적 권한을 부여함으로써―이미 대통령중심제를 원칙적으로 채택한 범위 내에서나마―의원내각제적 요소를 가미(하여 대통령을 견제)할지의 여부였다. 본래 유진오의 주도로 작성되었던 초안은 제헌헌법 제69조 제1, 2항에 해당하는 부분을 “① 국무총리는 대통령이 임명하고 국회의 승인을 받어야 한다. ② 국무위원은 국무총리 임명에 대한 국회의 승인이 있은 후 국무총리의 제천(提薦)으로 대통령이 임명한다”고 규정하였었다. 그러나 기초위원회에서 여기에서 의원내각제적 요소를 없애 “① 국무총리와 국무위원은 대통령이 임면한다”는 내용으로 수정하여 국회에 제출했던 것인데, 국회 본회의에서 (i) 국무총리의 임명에 국회의 승인을 얻도록 하고(총선거로 새 국회가 개회되었을 때에는 재차 승인을 얻도록 함), (ii) 국무위원을 국무총리가 제천한 자 중에서 대통령이 임명하도록 함으로써 유진오의 원안을 되살리고자 시도한 것이다. 이 중 전자에 대하여는 반론이 없었으나, 후자에 대하여는 대통령의 국무위원 임명권을 몰각할 뿐 아니라 도리어 ‘정치적 책임 없는 국무총리가 주도하는 의원내각제’가 된다는 반론이 대두하였고, 결국 전자만을 내용으로 한 수정안이 가결되었다.

그밖에 국회에서의 대통령 간접선거 결과 2차 투표에서도 출석의원 2/3 이상의 득표자가 없는 경우의 결선방식을 규정한 제53조 제2항 후단에 관하여 초안은 이를 “全 투표의 과반수 득표자를 당선자로 한다”고 규정했던 데 대해, 김봉조가 ‘그리할 경우 두세 사람의 결속만으로도 대통령·부통령의 선출을 불가능하게 할 수 있다’는 취지에서 이를 결선투표에서의 “(단순)다수 득표자”로 규정하자는 수정안을 제기하여 가결되었다 ^註18. 또한 대통령이 국회를 통하지 않고 직접 법률의 효력을 갖는 긴급명령이나 긴급재정처분을 발할 수 있도록 하는 사유(제57조)를 초안이 “전시 또는 비상사태”로 규정한 것은 나치 독일의 예에 비추어 광범위하게 국민의 권리를 침해할 우려가 있으므로 ‘비상사태’를 보다 한정된 사유로 열거해야 한다는 동의(진헌식 외 44명)가 가결되었다 ^註19.

한편 제55조(대통령·부통령의 임기와 보궐절차) 제2항에 관하여 초안이 “부통령은 대통령 재임중 재임한다”고 규정하였는데, 이에 대해 대통령이 탄핵·해임·사망으로 임기중 퇴임하는 경우에 대통령과 똑같이 선거된 부통령이 그러한 대통령과 함께 퇴임해야 한다는 것은 부당하다는 이유에서 이 항을 삭제하다는 수정안이 제기되었으나(김영동 외 13인) 국회가 양자를 동시에 선거하는 것이 타당하다는 이유로 부결되었다. ^註20 이 조항은 1954년 헌법에서 삭제되고 부통령이 잔임기간 동안 대통령직을 승계하도록 개정됨으로써, 1956년 정·부통령선거 이후 고령의 이승만 대통령이 사망할 경우 장면 부통령이 직을 승계하게 될 상황을 초래하였다. 또한 대법원장·대법관을 대통령이 임명(국회 승인 필요)하도록 하지 말고 “법률에 의하야 선정된 자를 대통령이 (반드시) 임명”하도록 함으로써 3권분립을 기하자는 수정안도 제기되었으나(강욱중 외 11인) 그러한 법률상의 선정방식도 불분명할뿐더러 헌법위원회가 설치되므로 대통령이 미국 루즈벨트 대통령이 법관임명법(Court Packing Act)의 입법을 추진했던 경우와 같이 사법부 장악을 시도할 유인도 없다는 반론에 부딪쳐 부결되었다 ^註21.

재정제도를 규정한 제7장에서는 ① 정부가 매 회계연도의 예산안을 편성하여 국회의 의결을 얻기만 하면 되도록 규정한 초안 조항(제91조에 해당)에 더해, 정부로 하여금 이를 “국회의 정기회 개회 초에” 국회에 제출하도록 함으로써 국회가 충분한 심의를 할 수 있도록 하자는 동의(진헌식 외 44인)가 가결되었고 ^註22, ② 또한 차기 회계연도가 개시될 때까지 국회에서 예산이 의결되지 않은 경우에 정부가 자동적으로 전년도의 예산을 실행할 수 있도록 한 데 대해, (i) 국회가 차기 회계연도가 개시될 때까지 예산(안)을 의결해야 하도록 의무화함과 동시에 (ii) 부득이한 사유로 인해 그러한 의결이 이루어지지 못한 때에는 국회가 1개월 내에 가예산을 별도로 의결해야만 정부가 이를 실행할 수 있도록 함으로써 국회의 예산통제권을 강화하는 동의(진헌식 외 44인) 또한 가결되었다 ^註23.

(3) 제헌국회 속기록 3 : 경제질서 및 기타 논의

먼저 경제질서(제6장)에 관하여, 초안이 규정한 “광물 기타 중요한 지하자원, 수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력” 이외에 “수산자원”도 국유로 하자는 제안(황병규 외 15인)에 대해 ‘그리하면 어업허가 제도가 수반하여 자유어업이 저해된다’는 반론이 있었으나 허가제도를 통해 오히려 어업권의 적정한 배분이 가능하다는 반론이 제기되어 제안이 가결되었다 ^註24. 또한 “농지는 농민에게 분배함을 원칙으로” 한다는 초안 제86조에 대하여 농지분배를 통해 소작을 철폐한다는 의지를 분명히 한다는 취지에서 “원칙으로”를 삭제하자는 동의 역시 가결되었다 ^註25. 나아가 초안 제87조에서 국·공영으로 규정한 사업부문으로 규정한 “중요한 운수, 통신, 금융, 보험, 전기, 수도” 등과 별개로 자연력인 “수리”를 추가함으로써 개간산업 등을 통한 식량문제의 해결을 촉진하자는 제의(김웅진 외 10인)가 받아들여졌다 ^註26. 반면에 소유자에 의한 효율적인 조림(造林)을 위해 “산림”도 국유를 원칙으로 하되 개인에게 분배할 수 있도록 규정하자는 동의(권태욱 외 10인)도 있었으나 이는 농지와 달리 규모상 재정상 무상분배가 부적절하다는 반론에 막혀 부결되었다 ^註27.

앞서 본 재정(제7장)에 관한 제2독회까지 마친 뒤에는 부칙에 해당하는 내용으로서 ① 반민족행위자 및 간상배(奸商輩) 처단에 관한 조항과 ^註28 ② 전체 국부의 8할을 차지하는 적산(敵産)을 국유로 한다는 조항을 두어야 한다는 논의가 이어졌다 ^註29. 그러나 (i) 전자에 대하여는 국내정세에 불안을 초래하므로 규정하지 않는 것이 낫다는, (ii) 그리고 후자에 대하여는 구 일본·일본인 재산이라 하더라도 일본 패전 이후에는 당연히 한국의 재산인 데다 전승 연합국(11개국)이 이를 대일본 배상청구의 대상으로 할지의 여부도 아직 분명하지 않아 국제적 문제가 될 수 있으니 헌법에는 규정하지 않는 것이 바람직하다는 반론이 각각 제기된 끝에, 두 수정안 모두 표결에서 부결되었다.