헌 정 사
자료DB

No. 7371

THE KOREAN PRESIDENTIAL SUCCESSION PROBLEM

Prepared by Division of Research for Far East November 9, 1956

NOTE: This report was prepared as OIR's contribution to SNIE 42.1/2-56

This report is based on information available through October 15, 1956.

The surprising outcome of the May 1956 presidential and vice presidential elections injected a higher degree of confusion into the Republic of Korea (ROK) political scene and made the prospects for succession to President Rhee's leadership considerably more uncertain than they were before. The elections constitute a point of departure in ROK politics in the sense that the issue of future leadership of the country was brought into the open as the central preoccupation of South Korean political activity.

In reaction to the May election results, all major parties have experienced internal factional upheavals which threatened the current party leaders and there appears to be a fluid, restless, confused search for new bases for facing the newly crystallized succession issue in all circles. The dominant leaders in the two major parties have retained their position against heavy factional opposition, in the case of the Liberal Party almost solely because of President Rhee's personal intervention and in the Democratic Party because of the overriding need to stay united to remain a potent political force. It is probable that changes within both these groups will occur in the near future, but it seems likely that as long as Rhee lives the general organization of the political system into two major groups will continue, with miscellaneous independent leaders such as Cho Pong-am and Yi Pom-sok trying to operate advantageously on the periphery.

It now seems probable that the legal order of presidential succession prescribed in the constitution will not be changed at least prior to mid—1957 and possibly not even then. If or when the pro-Rhee forces attempt to amend the provisions which permit the vice president to succeed to the presidency, there almost certainly would ensue a tense constitutional crisis of the proportions of the 1952 incidents. It is unlikely that the Liberal Party can organize a firm bloc of 136 votes necessary to carry an amendment legally, owing to the internal divisions which weaken its discipline on this issue.

If President Rhee were to die under the present succession provisions, it seems likely that in spite of confusion and considerable instability, Chang Myon would be able to attract at least the initial acquiescence of important moderate elements in all major centers of power, the Liberal Party, independents, the police, and the army. The succession would initiate a fluid readjustment of the present political alignments, in the course of which the new administration might be able to construct a new, more secure, political basis for its continued existence.

If the present administration forces are successful in amending the constitutional succession provisions before President Rhee dies, new elections probably would be required for both the presidency and the vice presidency. The interim period between Rhee's death and these elections would offer multiple opportunities for bitter conflict and even violence. The factional struggle for party nominations in the elections would be intense and during the election itself the chances of irregularities and possibly a contested election or indeterminant outcome would be great. In such an election, however, the present administration forces would hold a strong advantage in their control of the executive power, including public information media. The opposition forces would be forced to depend upon popular antagonism to the old party and regime. The outcome of such an election cannot be predicted.

Although the advent in June 1956 of General Yi Hyong-kun to the top command position in the army made a military coup during a succession crisis somewhat more possible, it still seems likely that the military leaders would support a constitutionally established successor. Factors militating against a coup by the military, barring a complete collapse of constitutional authority, include the fear of loss of US support and factional divisions among the army leaders. The connections of Yi Hyong-kun and several other top military officers with Yi Pom-sok, combined with increasing evidence of their political ambitions, however, make their political orientation less clear than before.

The presidential and vice presidential elections held in the Republic of Korea (ROK) on May 15, 1956, marked an important turning point in ROK political history. President Rhee won his third term in office by a comfortable margin, but his running mate on the Liberal Party ticket, National Assembly chairman Yi Ki-pung, lost by a five percent margin to the opposition Democratic Party candidate, Chang Myon. In spite of the strong campaign waged by the opposition, probably the most aggressive in ROK history, the optimistic predictions of opposition leaders, and the unmistakable signs of significant popular anti-administration sentiment, the outcome of the elections was a surprise to all observers and a distinct shock to President Rhee and the administration forces.

The election returns appeared to demonstrate that President Rhee had suffered a serious drop in his personal prestige. In the 1952, the only previous popular presidential election, Rhee received 74.6 percent of the total votes cast, as compared with 55.6 percent in 1956. Furthermore he received nearly 200,000 fewer votes in 1956 than in 1952 in spite of the fact that there were over 1,000,000 more registered voters in 1956 than in 1952, and 94.4 percent of registered voters cast ballots in 1956, as compared with 85.0 percent in 1952. Even President Rhee's winning margin was conditioned by the fact that his principal opponent, Democratic Party leader Sin Ik-hui, died 10 days before the election. Sin's name could not be removed from the ballots, however, and a large percentage of the 1,900,000 "invalid" votes, an unprecedently large number for a ROK election, probably were cast for him in protest against the administration. In addition, Cho Pong-am, a former Communist and independent leader without strong organizational support who was the third candidate, probably received some protest votes which normally would have gone to Sin Ik-hui. Most observers also believe that Rhee himself benefitted to some extent from Sin's death, because many voters were reluctant either to throw away their vote on the deceased candidate or to vote for a former Communist. Indications of strong national pro-opposition sentiment were so numerous during the campaign that the president's political supporters and members of his official household felt it necessary to conceal them from him.

In previous elections there has been a varying show of popular support for the opposition's criticism of the weaknesses of the Rhee administration, but the opposition has never won such an important national election. Rhee's personal prestige and the political controls available to his forces always before have removed all ultimate doubt from the outcome. The reasons for the May upset are still unclear, but they probably consist of the combined effect of several factors, such as the following:

1) The people are generally dissatisfied with the visible ineffectiveness and corruption and the resultant political repression, continued lack of major improvement in living conditions, and constant tension.

2) Rhee's political machinery was not as effective in conditioning the electorate to vote for his ticket as it had been in past elections, possibly because Rhee's lieutenant, Yi Ki-pung, did not exercise sufficiently positive leadership, because of complacency in the government forces until too late, or because the subordinate Liberal Party workers and police and government officials were less than wholehearted in their efforts, particularly at local levels.

3) The opposition was better prepared organizationally to exploit favorable conditions than ever before and was united behind its candidates for a forceful campaign.

4) The press contributed a strong performance, reporting all views and developments in uninhibited language which was itself unprecedented in Korean political annals.

A further factor was the increasingly overt recognition of the fact that President Rhee probably was approaching the end of his era in ROK politics. The issue of presidential succession for the first time intruded into the public utterances of both pro- and anti-Rhee campaigners. Even President Rhee sanctioned the candidacy of Yi Ki-pung in full recognition of the prospect that he might succeed to the presidency. During the campaign the succession issue affected the maneuvers and statements of all politicians, and for the first time factional and party leaders frankly contested for the legal succession position.

It is this last factor which made the May elections, with their surprising outcome, so significant as a point of departure in ROK politics. The election of an opposition vice president has substantially altered previous expectations on the question of succession to President Rhee. Vice President Chang Myon, under the present constitutional succession provisions, would succeed to the balance of the presidential term in the event of Rhee's death, thereby blocking the continuance of President Rhee's political heritage through his Liberal Party, as seemed overwhelmingly likely before the May elections. Moreover, the election results indicate that in the interim before the succession crisis arises political activity will be even more than usually fluid, unstable, and confused.

A. Administration Forces

1. President Rhee. The results of the May elections manifestly were a great shock to President Rhee, but there are few indications that they modified his fundamental perspective on his leadership role or the policies of the government. His executive appointments during the first weeks following the elections appeared to follow old patterns of reward for effective police officials and ouster of cabinet officials who had not been effective or who had displeased him in some way. His public statements concerning the election of Chang Myon fulfilled the conventional forms in recognizing the validity of the vote, but he was obviously only barely resigned to the prospect of a split administration. After the initial statements, President Rhee almost completely ignored Chang Myon, reacting only mildly to critical statements which were attributed to a Chang interview with a foreign newsman after the August 15 inauguration. When Chang was wounded in an attempt on his life on September 28, Rhee made public a formal statement of condolences.

In private Rhee was freer with his expressions of shock and displeasure with the election outcome. He reportedly berated Yi Ki-pung for a weak campaign. To American officials he attributed the opposition victory to Communist and pro-Japanese influence in South Korea. He rationalized the setback to show that his position was unimpaired and he still had the support of a large majority of the Korean people.

In his inauguration speech, President Rhee gave the first indication that he might initiate some reforms in tacit recognition of the election results, when he emphasized several proposals for change in the government's domestic economic policies. His sincerity in advancing these reforms, however, remains to be tested in their application to the troubled economy.

2. Liberal Party. Developments within the Liberal Party since the May elections have reflected the shock of the defeat in confusion and uncertainty as to the future of the party. In the days immediately after the elections, there appeared to be some doubt in Liberal Party circles that the party would survive the blow, and there were some rumors that President Rhee intended to allow the party to atrophy. The uncertain wait for indications of Rhee's attitude toward the new situation was not long, however, and the internal maneuvers to adjust to the post-election situation soon began to develop momentum. The party's attentions have been largely directed toward two general problems, revived internal factional conflict and a solution to the problem of presidential succession raised by the election of an opposition vice president.

The defeat of Yi Ki-pung in the vice presidential election provided an ideal opportunity for dissident elements in the party to renew and intensify their challenge of his leadership. In general, Yi has retained his position and maintained the dominance of his supporters in the party, but his success has been based almost solely on the personal intervention of President Rhee, who apparently has argued successfully that the party would disintegrate if drastic changes in the leadership were made at this time. Yi Ki-pung's position is by no means strong, however, and the pressures against him can be expected to force gradual changes in the party's policies and eventually result in a shift in party leadership.

Although the dissident group in the Liberal Party appears to constitute only a small minority of the party's leaders, controlling possibly 35 out of 128 Liberal Party seats in the National Assembly and about a quarter of the key posts in the party hierarchy, its threat to Yi Ki-pung is more serious than figures would indicate. The dissidents appear to oppose Yi Ki-pung on personal grounds, a familiar basis for factional competition, but they also appear to be pressing for a change in the nature of the Liberal Party, particularly in the party's relationship to President Rhee and the executive authority. Although the position has not become well-defined as yet, it seems to envisage the development of party strength that is more independent of the personal controls of President Rhee. This group would have the party exercise a strong hand in executive appointments, the determination of administration policies, and direction of the administration's legislative program. The end result of such a course apparently would be a diminution of Rhee's personal power and the creation of a modified party government.

The dissident elements can exploit considerably more sympathy and even organizational support within the party than their known numbers would indicate. In part this is because the course of party development they desire coincides with many features of the Yi Ki-pung policies which have contributed to a stronger party since 1954. Yi's general pattern of leadership in the party was to demand unity and discipline in return for an increased party voice in governmental affairs and administration support during elections. He supported the demand for a party voice in executive cabinet appointments and the pressure for bolstering the power of the Liberal Party assemblymen in party and governmental affairs. Yi's basic position, however, was that of a middle man, arbitrating the pressures for an independent party power against the authority of President Rhee, upon whom he continued to be dependent for his position. Thus Yi Ki-pung was restrained to an effort to compromise and has not been able to satisfy the more extreme elements. They appear to be seeking an extension and consolidation of many of Yi's policies.

A further factor strengthening the position of the dissidents was the defeat of Yi Ki-pung in the vice presidential election and the generally disappointing performance of the party as a whole in May. Not only was Yi Ki-pung's personal prestige severely diminished by his defeat, but the dissident cry that the election reflected a real need to reform both governmental policies and party organization found considerable support under the circumstances. On May 22 a group of Liberal Party legislators called on President Rhee and presented their analysis of the reasons for the party's poor election showing. They mentioned the lack of economic resources in the party, referring obliquely to their demands for release of major vested properties to party functionaries; the disloyalty of various police and public officials; the president's lack of understanding of the domestic situation, particularly the economic conditions; popular dissension over the lack of economic improvement; the iniquities of palace politics around Rhee; and numerous other specific complaints dealing with many of Rhee's personal policies. The same group made five general recommendations "to save the post-election situations:" l) overhaul the present cabinet; 2) appoint Liberal Party assembly members to the cabinet; 3) drastically reduce the number of government employees; 4) prevent the presidential secretariat from interfering in the administration; and 5) reorganize the Liberal Party.

Reports indicated that the party leaders, excepting Yi Ki-pung who was recuperating from his election defeat, moved rapidly to press for many changes. A special party committee reportedly was formed on May 25 to draw up a list of cabinet changes with recommended Liberal Party appointees to be submitted to Rhee. On May 27 Cho Kyong-kyu reportedly petitioned Yi Ki-pung to launch a reorganization of the party, featuring a form of "collective leadership," and threatened that his group would quit the party if the reforms were not effected. Collective leadership apparently meant that the party's authority would be diffused among committees and panels rather than centered in the hands of Yi Ki-pung and President Rhee. Cho Kyong-kyu let it be known that he would split the party wide open by running for the post of National Assembly chairman against Yi Ki-pung in the forthcoming assembly organizational election if his demands were not met.

President Rhee, working through the Yi Ki-pung group, exerted heavy pressure against the dissidents. On June 1 the party headquarters announced the expulsion from the party of six Liberal Party assemblymen, all members of the dissident group who had violated party discipline in pressing against Yi's centralized power. This action was formally confirmed by the party on June 18. After a meeting with Rhee, Cho Kyong-kyu announced at a party meeting on June 5 that he would not run against Yi Ki-pung in the assembly election. Reports indicated that bribes and the warnings of a possible party breakup if he persisted persuaded him to withdraw. Yi and his group retained control of the assembly in the election on June 8. On June 20 a meeting of the party's central delegates, the superior governing body between national conventions, confirmed the continued supremacy of Yi Ki-pung, but it did nothing to resolve the factional conflicts within the party. President Rhee participated in that meeting for the first time in the party's history, another indication of his concern for its unity. President Rhee also exerted his personal influence against the Withdrawal of the National Society, the Fishermen's Association, and possibly other organizations from their affiliation with the Liberal Party.

As a result of these frenetic efforts to mend the party's organization, the administration generally dominated the August elections for local and provincial councils and administrative heads. Since the August 15 inauguration of Rhee for his third term of office, there has been no indication either that Rhee intends to seek an alternative secondary party leader in place of Yi Ki-pung or that he is inclined to deemphasize the party as his primary political support. Evidence of serious dissension within the party continues to appear, however, chiefly over moves to reorganize the government, with a reduction in government employees and raise in government pay, and exploratory moves to propose amendments to the constitution. The administration's momentary success in dealing with these issues from the standpoint of party unity does not seem to mean that the present tenuous stability of leadership and organization can continue under such pressures indefinitely.

B. Opposition Forces

1. Democratic Party. Developments in the Democratic Party, the core of the forces opposing President Rhee, since the May elections have also reflected a struggle to maintain internal unity. In spite of a natural basis for factional disunity and prominent emphasis on this problem by the Korean press and other observers, however, there have been several indications that the party leaders are determined to hold the party together even at some sacrifice of personal or factional position.

The death in May 1956 of Sin Ik-hui, dominant leader and presidential candidate, was a severe blow to the party's chances to develop progressively greater national strength and unity, particularly by drawing the disparate independent political elements into an effective opposition coalition. Most of the opposition leaders believe that such a coalition, unprecedented and difficult of achievement though it may be, is the only hope for the continuing existence of a conservative movement against President Rhee and for achieving opposition control of the government after Rhee dies. At the time of his death, Sin Ik-hui was in the midst of negotiations with Cho Pong-am, leader and presidential candidate of the weak, embryonic Progressive Party, and other leaders such as Yi Pom-sok of the Republican Party and Chang T'aek-sang, an independent then associated with Yi Pom-sok. The negotiations were aimed at establishing an opposition coalition, culminating the drive which began in reaction to the high-handed passage of the administration's constitutional amendment bill in late 1954. The original momentum toward coalition dwindled during 1955. When the Democratic Party was formed in September 1955 it was dominated by the leadership of the old opposition Democratic Nationalist Party and included only a few of the key independent and other non-Rhee elements who were supposed to join. Although Sin's efforts probably would not have been successful in time to affect the 1956 elections drastically, his leadership in the Democratic Party was the principal factor keeping hopes of ultimate coalition alive.

The coalition problem was reflected directly in the factional divisions within the party, and in this area it appeared for a time that Sin's death would cause the disintegration of the party. He stood between the conservative, long-time Democratic Nationalist Party elements who were reluctant to accept a diminished position in the van of the anti-Rhee movement, and the independents and others who came into the new Democratic Party in the hopes of sharing the opposition leadership under a coalition arrangement. Sin was busy parrying the pressures of Cho Pyong-ok and other old Democratic nationalist Party members on one side and Chang Myon, Kwak Sang-hun, and other independent and minor party leaders on the other. The independents generally came from political backgrounds in parties and groups somewhat closer to the center of the political scale than the defunct Democratic Nationalist Party group, and their interest in the coalition movement is accordingly to make the base of representation as broad as possible. The more conservative elements, however, have resisted efforts to include in the coalition many former middle-of-the-road or left-of-center politicians, a group currently represented to some extent by Cho Pong-am, who was formerly a Communist.

In spite of these natural bases for factional conflict within the Democratic Party and the death of compromiser Sin Ik-hui, however, the leaders of both factions during the post-election period have indicated by their behavior that they are determined to maintain essential unity in the party at least during the shortrun. There is evidence in the private comments of some of these leaders that they are girding themselves tactically for an intense effort to capture a majority of the seats of the National Assembly in the 1958 general election. The public statements of Vice President Chang Myon and Cho Pyong-ok have denied any split between them and have repeatedly insisted that they both are dedicated to party unity. The withdrawal of Cho Pyong-ok from the competition for the party's vice presidential nomination last spring, his activities in behalf of the party's candidates in the campaign, Chang Myon's relations with the party since May, the conduct of all party leaders in the August local elections, and the compromise evolved between the factions at the party convention in September all indicate that the internal unity of the party has already undergone extensive testing and emerged confirmed.

One factor possibly contributing to this prospect for the continued existence of a cohesive Democratic Party is the contrasting character of its two dominant leaders. Chang Myon has long sympathized with the opposition forces, even though he was not affiliated with a political party prior to his association with the Democratic Party in September 1955. In 1952, in fact, he was believed to be the probable presidential candidate of the opposition forces in the National Assembly, who were attempting to defeat President Rhee's first bid for reelection. That election in the assembly was frustrated by the 1952 constitutional amendment but during the period of crisis a group of assemblymen and civilians were tried by court martial for conspiring against the government. The substance of the evidence against them was simply that they were campaigning for Chang Myon against Rhee. Even during that tense period, however, Chang professed a repugnance for the rough and tumble political arena and managed to remain in the background. To most Korean his name does not connote expertise in organized political activity, nor close association with the factionalism and intrigue which has characterized Korean political history. He is acceptable to a wide range of Koreans of a moderate political orientation, even though he is not generally respected as a strongly dominant and aggressive leader. Cho Pyong-ok on the other hand, has long been at the center of the anti-Rhee opposition movement and is generally reputed to be one of the more courageous and ingenious of opposition leaders. His political background in the opposition and experience as a police chief and Minister of Home Affairs before 1950 created many enemies for him, however, and severely limited the range of his political acceptability. The two men appear to have tacitly recognized these differences and performed separate roles during the post-election period. Cho's willingness to permit Chang to front for the party, to the extent that Cho in September was amenable to a shift in the balance of power in the top leadership of the party in favor of the Chang group, reflects at least a momentary agreement to serve the united party's interests.

On September 28 an attempt was made to assassinate Vice President Chang Myon at the Democratic Party convention in Seoul. Chang was only slightly wounded, but the incident served to dramatize the increasing tension in ROK political circles over the succession question and possibly to forewarn of future attempts to frustrate opposition succession to power in the same way. As yet there is no firm evidence that the assassin was operating on the orders of a higher authority, but the possibility is obvious. Chang will continue to be under the pressure of possible future attempts on his life, and it is possible that he will be influenced to play a less forthright role as opposition leader. As long as Chang continues to function publicly, however, it seems likely that the opposition will receive a net benefit in public support from such pressures against their leaders.

2. Progressive Party. The Progressive Party has constituted the political base from which Cho Pong-am has conducted a series of negotiations for admittance to a larger opposition grouping. As a party it is weak and in fact has never even been formally inaugurated. Initially, Cho formed the movement to establish a party as a convenient label in the May 1956 election. During the campaign period, as mentioned above, he conducted almost continuous negotiations with Sin Ik-hui of the Democratic Party aimed at combining the two groups and including Cho in the leadership of the coalition opposition front. Sin's death frustrated those efforts and subsequently Cho has been reported to be working toward a merger with the forces identified with Yi Pom-sok and miscellaneous independents, to form a third major national party. In recent weeks these efforts have apparently failed, in part because of Cho's personal conflicts with Yi Pom-sok and Chang T'aek-sang, and in part because Yi and Chang have been reluctant to merge with Cho on his terms of subordination to the Progressive Party leadership and objectives.

Cho Pong-am has long been a controversial figure in Korean politics. He is believed by many Koreans to have belonged for many years to the Communist Party. He apparently recanted his Communist ties, however, and has been a prominent independent politician since 1948-49. In spite of his continuing prominence in political life, however, he does not command a strong organized political following. He has gained the support on several occasions of a considerable number of students and intellectuals and probably people who retain their sympathy with the general political orientation of the pre-1950 middle-of-the-road liberals. His emphasis on social and economic reforms may also have appealed to a limited number of labor groups.

Cho's strength at present is in his bargaining position with respect to larger opposition groups, since he does claim at least the temporary support of some independents. To some degree, Cho's activities since the election have seemed to represent a trend toward the reemergence of the old middle-of-the-road ideas as a tolerated public political position. The Progressive Party platform and Cho's presidential campaign literature, for example, have listed "peaceful unification" as an important objective. For years such a position has not been feasible in public life because of the adamant Rhee drive in favor of achievement of unification by force. The Cho position harks back to 1948 and 1949 when prominent Korean politicians associated with Kim Kyu-sik and Kim Ku were participating in conferences with North Korean leaders designed to lay the foundation for a coalition movement. It is still anathema to Rhee, but the fact that it is again being voiced in public probably contributes somewhat to the political strength of Cho. In the shortrun, however, Cho's importance will apparently depend on the degree to which he can associate himself with the general opposition movement and achieve personal influence in that framework.

3. Republican Party. The Republican Party was created as the personal vehicle of Yi Pom-sok in early 1956. It never did develop cohesion, and the strain of nominating a vice presidential candidate virtually destroyed it. It ostensibly still exists, but Yi Pom-sok apparently has withdrawn from the party with his close associates, leaving it with no significant strength or prospect of influencing national political affairs.

The present personal position of Yi Pom-sok cannot be dismissed so readily. Until he became active in the new party movement in late 1955, Yi had kept a secluded political retirement since he and his National Youth Corps associates were ousted from Liberal Party circles in 1953-54. Since July 1955, however, it has appeared that he would like to reenter active politics and is maneuvering behind the scenes for the opening and the support necessary to reestablish his prominence. During his retirement he assiduously avoided criticism of Rhee, maintaining that his support for the president continued to be whole-hearted. He appeared to be banking on a return to the president's favor, with the subsequent possibility of reassumption of leadership within Rhee's political camp. Rhee's coolness apparently precluded dependency upon this eventuality, however, and Yi in 1955 appeared to decide to take political initiative to test Rhee's reactions. Behind-the-scenes maneuvers and a few public statements culminated in the formation of the Republican Party and Yi's entrance into the vice presidential race.

Yi Pom-sok made a poor showing in the election, receiving only about two percent of the popular vote and running a distant third of six candidates. It seems unlikely that Yi could have seriously expected to win the election, although he possibly may have hoped that President Rhee might switch administration support from Yi Ki-pung at the last moment. Against the background of previous maneuvers since mid-1955, Yi probably viewed his candidacy as another stage in his reemergence from political retirement, and a further test of the attitude of President Rhee. Yi has appeared to be uncertain whether to continue to posture as a Rhee supporter, as he did in the May elections, or to enter the ranks of the opposition forces. His reluctance to denounce President Rhee probably stems from his own estimate that his best chance for national leadership is as a leading disciple of Rhee's during the period after Rhee passes from the scene.

Under the present circumstances, it appears that Yi Pom-sok's best chance of developing strength in anticipation of the succession crisis is through the military. His support among military leaders and lower officers cannot be gauged at present, but army chief of staff Yi Hyong-kun, First Field Army commander Paek Son-yop, Provost Marchal General Commander Won Yong-tok, and several other high officers in the past have appeared to admire Yi Pom-sok. Many of these officers appear to be slated for enhanced responsibilities as a result of recent and prospective personnel changes in the armed forces. Because he apparently cannot obtain extensive support from civilian political groups; because his personal background has been largely military and para-military; and because the army will continue to be a key factor in ROK politics, it would be logical to expect that Yi Pom-sok would try to maximize his support in this quarter and try to develop ties which would be exploited for his advantage at a later time. The best circumstances in which to press such moves would be conditions of conflict, instability, and political vacuum following the death of Rhee. Yi's chances would be considerably narrowed and postponed if the succession process were conducted more or less according to the constitution.

C. ROK Military Establishment

Developments within the ROK armed forces since the May 1956 election have indicated that factional alignments and political influence in the military have been undergoing a transition and the new pattern has not yet become clear. The shifts were initiated in May by the replacement of Son Won-il by Kim Yong-u as Defense Minister and the reassignment in June of former chief of staff Chong Il-kwon and former chairman of the joint chiefs of staff Yi Hyong-kun, who exchanged positions. These changes were followed by personnel shifts affecting a large number of the top army officers. Although the shifts apparently have not been completed, it appears that the trend is toward a weakening of Chong Il-kwon's position to the advantage of the new chief of staff, General Yi Hyong-kun, and the First Field Army commander, General Paek Son-yop. Yi Hyong-kun's move to strengthen his personal position, which has long been weak in the internal factional competition, is understandable. Paek Son-Yop's relationship to the emerging order in the army is still not clear. Up until now Kim Yong-u has appeared to support Yi Hyong-kun, although he has not been considered to be politically allied with Yi.

Chong Il-kwon's removal as chief of staff was unexpected as he had just been reappointed to a second consecutive term in February 1956, but was not without precedent. President Rhee has always juggled the top military figures to prevent any of them from developing a stable position of strength. The reasons for Rhee's action in this case probably included the following: 1) Chong did not give wholehearted support to the administration's election campaign in exerting active influence on the army; 2) he has been linked in rumor with the assassination early in 1956 of the chief of the ROK Army CIC, Major General Kim Ch'ang-yong, and other scandals; 3) it apparently was open knowledge in political circles that Chong had established a close tie with Yi Ki-pung, Rhee's political lieutenant, and the then Defense Minister, Son Won-il, creating a potentially dangerous triumvirate; 4) Chong's faction in the army may have appeared to Rhee to have achieved a dangerous cohesion and strength; and 5) Yi Hyong-kun had never served in the top army post and offered a conveniently acceptable alternative to Chong.

The effect of the appointment of General Yi Hyong-kun as chief of staff may be felt in two important areas, one the factional alignments and potential political role of the military in internal affairs, and the other the relationships between the UN Command and ROK forces in time of crisis. Superficially the reassignment of Yi appeared likely to result in gradual realignment of officers in key positions with new political ties, with a correlative impact on the status of civilian political groupings. It also seemed possible that Yi would be less cooperative with the US military commanders, possibly less amenable to their influence in case Rhee decided to take unilateral military initiative to break the armistice or a leadership vacuum ensued after Rhee's death. These impressions derived primarily from a comparison with Chong, who had been extremely cooperative, receptive to American advice, and was believed to be generally oriented toward policies acceptable to the United States. Yi, on the other hand, since 1953 had been a principal propaganda voice for many of the Rhee policies opposed by the United States. As chairman of the joint chiefs of staff, Yi occupied a position which was not officially recognized by the UN Command and did not have an advisory staff assigned to it. The distance between Yi and US officials was increased by the natural independence and personal sensitivities which characterized Yi's outlook.

In spite of prior expectations, however, Yi Hyong-kun has given every surface cooperation with US officials possible under the circumstances. There is some doubt cast on the sincerity of his seeming friendliness by reports that he is bitter that the United States has not accorded him the confidence it has Chong and other high military officers, particularly as manifested in invitations for official visits to the United States. Based on his background and apparent personal outlook, it seems likely that Yi Hyong-kun will conduct his affairs more or less opportunistically. It is certainly impossible to state that he will follow the bidding of President Rhee, whatever it my be, and it is equally impossible to feel confident that he will be completely amenable to the advice of US officials. Since the May elections he has stated to US officials that he has always been on friendly terms with Vice President Chang Myon and could work with him if Chang were to become president. He is also believed, however, to have renewed his long-standing friendship with Yi Pom-sok and has appeared to gather around him many officers who also may admire Yi Pom-sok.

During the election campaign in 1956 General Paek Son-yop, commanding general of the First ROK Field Army and thus of all major combat units, reportedly sent direct orders to his subordinates to deliver the military vote to the administration candidates. He was the only major commander firmly reported to have taken such direct political action at the behest of the Liberal Party, and it was an unprecedented action for him. He had previously been one of the least politically active officers in top circles. During the period before the elections, however, he was reported to be increasingly hostile toward Chong Il-kwon, apparently because of Chong's moves to maximize his own position in the army at the expense of all other top officers. Paek has never been considered to be friendly with Yi Hyong-kun, however, so his position during the post-election period has not been clear. He has appeared to benefit in terms of the placement of influential friends from Yi Hyong-kun's personnel changes during the past weeks. An indication of the direction of Paek's factional maneuvers may be provided by reports that he, too, has a friendship with Yi Pom-sok, although this tie is less certain than that of Yi Hyong-kun.

Apart from the factional alignments within the army, which as yet are unclear, another trend during the past election period deserves attention. All officers have appeared to be increasingly interested in the political developments of the country, including more junior officers and men who previously did not seem to have formulated partisan attitudes. Although available data indicate that President Rhee and Yi Ki-pung received the overwhelming majority of military votes, a large number of reports suggest that at least a significant portion of this vote was coerced or fabricated during the counting process. Many junior officers were reported to be swinging to the opposition in protest against low pay, poor living conditions, and slow promotions. Immediately after the elections the desertion rate in ROK forces reportedly increased sharply, also apparently reflecting serious disaffection; it is reported that the number of desertions may have exceeded even the known number but was concealed by ROK authorities. At least one top ROK military officer reportedly estimated that most of the junior officers in the army sympathize with the opposition and would support an administration headed by Chang Myon.

Short of forceful or extra-legal removal of the opposition vice president, there is open to the administration forces the alternative of revising the constitutional provisions governing the presidential succession. During the post-election period the revival of movements within large elements of the Liberal Party to amend the constitution occurred in the context of a general effort to initiate party and governmental reforms designed to meet the widespread popular disaffection implicit in the defeat of Yi Ki-pung.

These views acknowledged that the party was in danger of losing all vestiges of popular strength if monumental reforms were not undertaken. They also assumed that the reforms could not be accomplished if President Rhee were to retain his peculiarly predominant position in the government. Among the various Liberal Party factions the common strategic concept appeared to be to ensure that the death or incapacitation of President Rhee would not disrupt the power of the government forces by diffusing and shifting much of his power to the hands of party leaders supporting him while he still lived. These leaders would then form the core of the new government, regardless of who should succeed to the presidency, and would be a bulwark against chaos and the possible seizure of power by undesirable elements. Moreover, the "collective leadership" formulation championed by Cho Kyong-kyu's faction would blunt the sharpest weapon of the opposition -- the cry for some check on the exercise of executive authority--- and thereby forestall opposition pressure to create a real parliamentary system.

On May 26, 1956, Liberal Party member Kim Su-son announced a series of proposed constitutional amendments which he intended to submit to the Liberal Party for adoption and ultimate introduction into the assembly:

1) President and vice president elected by the legislature for six-year terms.

2) President shall have the right to dissolve the legislature when it votes nonconfidence in the cabinet twice within its term.

3) President shall not have extraordinary powers in times of national emergency.

4) A prime minister shall be nominated from among legislators for appointment by the president and shall have the right to nominate or dismiss members of the cabinet.

5) At least half the members of the cabinet shall be members of the legislature.

6) Establishment of a unicameral legislature with the right of voting confidence or nonconfidence in the cabinet; nonconfidence votes shall require a two-thirds majority.

The overall import of these proposed amendments was to reduce the executive power of the president drastically, and to transfer much of the real power to the reinstituted post of prime minister. They would also provide for a return to the system of conditional cabinet responsibility to the legislature established in the 1952 amendments and largely revoked by the 1954 amendments.

On July 22, 1956, the administration's Constitutional Committee, long a moribund appendage to the executive branch of the government theoretically charged with formulation of desired amendments and judgment on the constitutionality of executive acts and legislation, made public some draft amendments. They included provisions for an executive power of dissolution of the legislature, a bicameral legislature, legislative power of nonconfidence in the cabinet, and the appointment of legislators to at least half of the cabinet posts. These proposals did not stir significant discussion in the press or political circles, so the intentions of the drafters toward the fundamental questions of executive-legislature authority and the presidential succession did not become clear.

On August 3, 1956, Kim Su-son and Sin To-song, both members of the Liberal Party, made public the following joint proposals for amendment of the constitution:

1) Bicameral legislature with power of the lower house to vote nonconfidence in the cabinet.

2) Prime minister shall be appointed by the president from among members of the legislature subject to legislative confirmation, shall preside over meetings of the State Council and control and supervise administrative ministry heads, and may recommend that the president dissolve the lower house of the legislature if it has voted nonconfidence in the cabinet twice within its tenure.

3) Majority of the cabinet ministers shall be appointed from among legislators.

4) In case of vacancy in the presidency, new elections shall be held for both the president and vice president, with the prime minister acting as president during the 60 to 90 day interim.

These amendments also would remove from the presidency much of the power held by President Rhee and create in effect a party government. Moreover, they would institute many of the features of the parliamentary concept advocated by the opposition forces for many years. The movement to obtain Liberal Party approval of this bill of amendments has failed for the indefinite future because of a number of factors. First, President Rhee reportedly rejected them because of th■ parliamentary features they contained and because he apparently is not willing to modify the structure of his power. Second, the Liberal Party leaders reportedly do not believe that the party could muster the necessary two-thirds majority vote in the legislature to pass constitutional amendments in the near future, particularly because of the severe factional contention within the party in recent months. There have been reports that the party hierarchy has determined to postpone serious consideration of such amendments until at least the spring of 1957, when the party may be better able to evolve a united position and achieve its goals.

In the third place, the proposed amendments were formulated and advanced by two men who are not close to the inner circles of the party. They not only are identified with the dissenting faction in the party, but are only recent accessions of the Liberal Party. Kim Su-son joined the party only in November 1955, after participating for years in opposition activities as an independent member of the National Assembly. He was a charter member of the opposition coalition negotiating group formed in December 1954 in reaction against the administration's amendment tactics. He left that group in July 1955 during the dispute over admission of centrist and former leftist elements with whom he reputedly had associated before 1949 into the new Democratic Party. Sin To-song also was identified with the opposition until May 1955, when he resigned from the Democratic Nationalist Party. He wrote a series of articles in the press criticising Cho Pyong-ok, Chang Myon, and other leaders of the coalition movement at the time of his resignation. For an uncertain period before 1950, Sin served as the private secretary of the late Kim Song-su, who was the outstanding leader of the Democratic Nationalist Party at the time.

Although the amendments offered by these men ostensibly aimed to meet the demands for reform and increased party strength in the government, it is doubtful that they represent the thinking of most of the main leaders of the party. Kim in particular is rumored to be very close to Cho Pong-am, and there is doubt in some circles that Kim's activities were independent of Cho's influence. Their motivation appears to spring from factional objectives, with the possible additional influence of non-Liberal Party elements such as those associated with Cho Pong-am.

The Democratic Party has been reported to have draft amendments ready for introduction into the National Assembly, but they have not yet received the approval of the party hierarchy. As mentioned above, basic party strategy seems to be at stake, with many of the leaders increasingly doubtful of the wisdom of pressing for the party's traditional amendments at this time. The party's forces in the assembly are weak and there is no practical chance of success. Moreover, the introduction of opposition amendments might prompt a strong reaction from the administration forces which could lead to the passage of adverse amendments. Finally, the Democratic Party appears to be concentrating on the maintenance of internal unity and the maximum exploitation of the position of Vice President Chang Myon, aiming at success in the 1958 general elections.

The prospects for further amendment of the constitution are also affected by the desires of President Rhee. In late September 1956 he reportedly confirmed to a foreign newsman that he is convinced the present system of presidential succession, permitting the vice president -- even from the opposition party -- to succeed to the presidency, is not a sound system for the republic. He stated that he would be in favor of a constitutional system which would provide that on the death of the president new elections be held to select both a president and a vice president. Such a provision was included in the joint amendment proposals advanced on August 3 by Kim Su-son and Sin To-song. President Rhee has not made such an explicit comment in public on the other features of the various amendment proposals which have appeared during the past few months, except that his general disapproval, presumably of the proposed changes in the structure of executive power, apparently squelched the Kim-Sin initiative within his own forces. It seems almost certain that President Rhee will never give his support to a system of executive responsibility to the legislature, and will probably oppose a system which permits the dominant party to share in the power of the executive.

The attempted assassination of Vice President Chang on September 28 underscored the continuing possibility that the awkward presidential succession problem might be solved for the Liberal Party by the demise of Chang before Rhee passes from the scene. If Chang were to die before Rhee, the administration forces would have an opportunity to elect a Liberal Party vice president in the by-election called for in the constitution. In such an event, an extremely strong reaction can be anticipated among opposition elements, which undoubtedly would allege complicity in Chang's death by Rhee supporters. Furthermore, it is possible that spontaneous popular reaction against the government forces would increase support for the Democratic Party in a by-election.

Another alternative for the Rhee forces would be amendment of the constitution to alter the succession procedure so as to block Chang's accession to power. However, it appears likely that no constitutional amendments affecting the legal provisions for presidential succession will be enacted at least before the spring of 1957. The Liberal Party, which holds 128 seats in the National Assembly, probably could not muster the necessary 136 votes to pass amendments because its internal divisions are particularly sharp around issues affecting the structure of executive power and the succession. The opposition forces almost certainly will refrain from any action, such as aggressive advancement of their recommendation for amendments providing for a parliamentary system of government, which could open the way for modification of the current legal provisions on presidential succession. Until the law is changed, Vice President Chang Myon, one of the Supreme Commissioners of. the Democratic Party, will by law succeed to the presidency on the death of President Rhee.

If President Rhee lives until the spring or summer of 1957, it is possible that amendments to the constitution will be enacted. Until the probable terms of such modifications of the constitution are known, it is virtually impossible to project the conditions and outcome which will characterize the succession. Based on present indications it may be said tentatively that the constitutional amendments most likely to receive the backing of President Rhee and thus h■ve the greatest chance of a disciplined support by the Liberal Party are provisions which would remove the vice president from the succession and require immediate elections for both a new president and a new vice president. In the tactical maneuvers attendant upon obtaining passage of such provisions, President Rhee conceivably could agree to some measures designed to enhance the power of the Liberal Party mechanism, as desired by many influential leaders in his party. Unless his vigor and influence decline drastically, however, it seems unlikely that he would be willing to back amendments having the effect of creating a modified parliamentary system. Any attempt by the government forces to amend the constitutional provisions for presidential succession and the structure of executive power will provoke strong opposition and probably cause a constitutional crisis at least as tense as the one in 1952.

If new elections to determine the succession were required at the time of Rhee's death, an extremely tense and uncertain period would ensue. The Liberal Party forces, if they retain approximately their present degree of cohesion, would ostensibly hold the advantage of executive power including control of the police, local governmental units, and financial resources. Liberal Party leaders would also have the advantage of the Rhee name, as leaders of his party and heirs of his policies. The prime disadvantage of the government forces in such a succession election would be the probable difficulty that they would experience in selecting the party candidates and maintaining party unity in support of their campaign. The stress of open competition for the candidacies might very well split the party irreparably. It also appears doubtful that without Rhee the police and other political agents would provide as effective support for the government party.

The opposition forces would still be occupying the position of underdog and victory would come only after an uphill fight. Within the next year or two, however, the memory of the public response to the opposition campaign in the 1956 election would encourage a strong opposition bid for the presidency. If Vice President Chang Myon retains the unified support of the Democratic Party during his incumbency and manages the tactics of opposition to the administration cogently, the opposition should be able to add to the electoral support it won in 1956. It seems unlikely that an opposition coalition of durable cohesion will be developed, so the opposition forces will still be plagued by the diffusion of their strength which has always been created by such independent opposition leaders as Cho Pong-am, Chang T'aek-sang, and possibly Yi Pom-sok. Unless the current administration effects some drastic changes in its domestic policies, modifying the apparent current popular conception of Liberal Party veniality, the opposition forces should be able to benefit even more than in 1956 from the groundswell of desire for a change.

The principal danger of a succession by election is the uncertain interim period with its opportunities for uncontrolled competition and electioneering. It is almost certain that the wide-open political maneuvering before the election would create high tension and uncertainty over the outcome. The chances for electoral irregularities, possibly of such a serious order as to produce a contested election, are also very good. In such a contest, however, the forces holding initial control over the police and executive machinery would have a marked advantage.

If it is assumed that the constitutional provisions on presidential succession will not be changed, the prospects will be somewhat different. Under present circumstances, the constitution would require that opposition Vice President Chang Myon take over the duties of president and serve for the remainder of the current four year term. He would be required to hold a national election for a new vice president within 90 days. As president, Chang would face a situation in which he initially would have the support of less than a quarter of the National Assembly and the old Rhee forces would hold a large percentage of the key cabinet and other executive posts. His advantages would probably be the general popular acceptance of his leadership, at least initially, the acquiescence of important moderate elements in all major centers of power -- the Liberal Party, independents, the police, and the army.

The new administration could survive over a period of time only if it were able to construct a new political basis for existence. This task appears to be difficult, but there are some grounds for believing that Chang might draw the support of many leaders from all groups. In the first place, although Chang is a member of the Democratic Party and was elected on an opposition platform, he is not identified with the core of traditional anti-Rhee opposition, mainly with DNP background. He has a reputation for moderation, support of Rhee's major foreign policies with moderating conditions attached, personal honesty, and independence of the traditional political infighting which has colored the reputation of many of the other Korean leaders. He personally is not anathema to most of the moderate leaders in Liberal Party circles, the government, or the army. In the second place, many of the current leaders of the Liberal Party, including Yi Ki-pung himself, do not differ widely from Vice President Chang in basic political outlook. The main factor separating them now is their position on the necessity of President Rhee's leadership. In the third place, Chang has provided indications that he does not feel totally committed to the Democratic Party nor to its platform as the answer to Korea's political future. In 1955 he gave the appearance of hesitancy in considering joining with the old-line DNP leaders in the new opposition party. He had rejected opportunities many times in the past to take such an active political role. He has in years past many times privately expressed the attitude that the general principle of opposing Rhee's excesses was good, but that the opposition organizations were not capable of providing a sound alternative leadership because of their concentration on internal factional conflict and personal backgrounds of some of their leaders. Prior to 1955 Chang professed to feel that moderate, educated, and idealistic men could do more good for Korea by refraining from open political competition, waiting for the end of the Rhee era. In August 1956 Chang was reported to have stated that he did not feel that the traditional opposition plank providing for a parliamentary government was a feasible proposition.

Another, more general, condition which may impel many disparate elements to acquiesce in Chang's leadership if Rhee should die, is the probable pattern of sentiments that the succession tension will generate. It seems likely that the two general alternative patterns that will emerge on Rhee's death will be more or less constitutional procedures to establish the succession administration or extra-legal moves to frustrate such a succession. Whatever their present party affiliations and differences in the context of current issues, it is believed that a responsible portion of the leadership of all the major groups desires to avoid chaos and unconstitutional succession. The moderate elements of the Liberal Party, which currently dominate its leadership, would support Chang for the remainder of the current presidential term on the critical issue of whether the constitutionally established leadership shall survive, even while they might oppose him on specific policies. Chang would find it possible to work with such persons because of their common advocacy of adherence to the law above all else. The military leaders probably would find little in the succession to provoke a military coup as such, although individual leaders might become involved in attempts to upset the Chang government. Over a period of months or years, the unworkable balance against the new administration in the assembly would be changed by realignments within all groups, primarily based on positions taken with respect to the fundamental political issue of support for constitutional procedures. Particularly in the Liberal Party, the cement provided by the Rhee personality would have disappeared and the party structure probably would melt into small groups, none of which would be a challenge to the new government. Chang probably would assume the position of continuing the major Rhee policies of reconstruction and alliance with the United States, although he would promise reforms and modifications in the position of the Rhee government. Such a program would not provoke violent opposition from a majority of Koreans.

A final factor militating against solution of the succession problem by coup is the reaction of the United States. At the present time there are no known leaders who would advocate severance of South Korean ties with United States. Any successor administration would almost certainly attempt to retain the present level of US support. An extra-legal, possibly violent effort to seize control of the country during the succession period would be under the basic disadvantage of fear of loss of such US support.

During the unstable period of the presidential succession, it is possible that one or more of the increasingly politically ambitious military leaders might attempt to seize power by coup. This would be especially likely in circumstances of complete chaos, in which conflict over the succession among civilian political leaders produced a leadership vacuum. Barring such a complete breakdown in the internal political structure, however, several considerations appear to militate against a military coup, and on balance make it unlikely: 1) military leaders as a group are perhaps more cognizant than any other of the dependency of the ROK on the United States and would fear the loss of US support; 2) factional divisions within the army make it seem unlikely that a leader would be able to count on unified army support in a political action not justified by a chaotic situation; 3) evidence of opposition sentiment, particularly among junior officers and men of the army, indicates that there would be considerable conflict if a coup were directed against Chang Myon; and 4) none of the primary military leaders at present appear to have the personal stature or political support which would encourage them to assume national leadership through a coup.

The extensive shifts in military personnel during recent months, particularly the advent of General Yi Hyong-kun to the top army command position, have made the orientation of the military during the succession crisis less certain than before. Some aspects of the present situation probably slightly increase the chances of a military coup: l) Yi Hyong-kun is obviously attempting to build unified support for his leadership among top army officers and place his friends in key command posts; 2) he probably would be more independent of US influence than Chong Il-kwon in determining his role in a succession crisis; 3) he apparently is firmly committed to direct loyalty to Rhee and probably considers that he would be a leader in the Rhee pattern; and 4) he and several other top military officers reputedly admire Yi Pom-sok and have had personal or political connections with him in the past. The latter point is possibly the most likely basis for a military coup, since Yi Pom-sok's political aspirations would find their strongest support among these ambitious young generals, who would be relieved of the responsibility for leading a coup.

OIR REPORT NO. 7371 The Korean Presidential Succession Problem (Nov 9 1956)

1956년 11월 9일

이 보고서는 1957년 대한민국의 발생 가능한 정치상황에 대해 OIR의 SNIE 42.1/2-56에 대한 지원을 통해 준비되었다.

이 보고서는 1956년 10월 15일까지 가용 가능한 정보를 바탕으로 한 것이다.

1956년 5월에 치러진 대통령 및 부통령 선거의 놀라운 결과는 대한민국 정국을 한층 혼란스럽게 만들었다. 또 이승만 대통령의 리더십 계승 문제에 대한 전망은 이전보다 훨씬 불투명해졌다. 이번 선거는 미래의 한국을 이끌 리더십 문제를 정국 한복판에 정면으로 제기했다는 점에서 한국정치의 하나의 기점이 되었다고 할 수 있다.

5월 선거의 결과에 따라 모든 주요 정당들은 현재 당 지도자들을 위협하는 내부 파벌들의 격변을 경험했다. 모든 파벌에서 새롭게 구체화한 후계 문제에 대처할 수 있는 새로운 토대를 찾고자 하는 유동성과 불안정, 혼란상이 나타났다. 주요 두 정당의 지배적 지도자들은 심각한 반대파 저항을 이겨내며 그들의 지위를 유지할 수 있었는데, 그것은 자유당의 경우 오로지 이승만 대통령의 개인적 개입 덕택에, 민주당은 강력한 정치세력으로 남기 위해서는 계속 단합해야 한다는 더 큰 필요성 때문이었다. 가까운 장래에 이들 두 그룹 내에서 어떤 변화가 발생할 지도 모른다. 그러나 이승만이 살아있는 한, 조봉암과 이범석 같은 독자적인 여러 지도자들이 외곽에서 국면을 유리하게 이끌고자 노력하더라도 대체로 두 주요 정당 중심의 정당체제는 계속될 것이다.

현재로서 헌법상 대통령 승계 우선순위는 적어도 1957년 중반 이전까지는 바뀌지 않을 것이며, 아마 그때도 마찬가지일 것으로 보인다. 친(親)이승만 세력이 부통령의 대통령 승계 조항을 수정하고자 한다면, 분명 1952년 사건과 같은 정도의 첨예한 헌정 위기 사태가 야기될 것이다. 이 문제에 대한 당 규율을 약화시키는 내부 분열 때문에 자유당이 개헌에 필요한 136표를 확실히 단속할 수 있을 것 같지도 않다.

만약 현재의 승계 조항 하에서 이승만 대통령이 사망한다면, 혼란과 심각한 불안정에도 불구하고 장면이 적어도 초기 국면에는 자유당, 무소속 의원들, 경찰, 군과 같은 모든 권력의 핵심에서 중요한 중도파들의 묵인을 끌어낼 수 있을 것이다. 대통령 승계는 현재의 정국을 보다 유연하게 재조정할 것이고, 그런 과정에서 새로운 정부는 지속적인 존립을 위한 새롭고 보다 안정적인 정치적 기초를 만들어갈 수 있을 것이다.

만약 현 정부파가 이승만 대통령의 사망 전 헌법의 승계 조항을 수정하는 데 성공한다면, 대통령과 부통령을 선출하기 위해 아마도 새로운 선거가 필요할 것이다. 이승만 사후 선거를 치르기까지 과도기간에는 격렬한 충돌과 심지어 폭력이 중첩적으로 발생할 가능성이 있다. 후보 지명을 위한 당내 파벌 갈등이 심화되고, 선거 기간에는 부정선거 가능성이 있으며, 아마도 매우 치열하고 누가 이길지 가늠할 수 없는 백중세의 결과가 나올 가능성이 크다. 그렇지만 이 같은 선거에서 현 정부파는 공보미디어를 포함한 행정력 통제라는 면에서 강력한 이점을 가질 것이다. 반대파는 여당과 정권에 대한 대중의 적개심에 기댈 수밖에 없을 것이다. 이 같은 선거의 결과는 예상할 수 없다.

1956년 6월 이형근 장군의 육군참모총장 임명으로 대통령 승계 국면 위기 시 군사쿠데타 발생 가능성이 다소 생겼음에도 불구하고, 군의 지도자들은 여전히 헌법에 따른 후계자를 지지할 것으로 보인다. 헌정질서가 완전히 붕괴되지 않는 한, 미국의 지지를 상실할지도 모른다는 두려움 그리고 군 지도자들 사이의 파벌적 분열이 군사쿠데타를 가로막는 요인이다. 하지만 이형근의 커넥션들 그리고 이범석을 포함한 기타 몇몇 최고위급 장교들은 그들의 정치적 야망을 보여주는 점증하는 증거들과 섞여 그들의 정치적 성향은 이전보다 불분명해졌다.

1956년 5월 15일 치러진 대한민국 정부통령 선거는 한국 정치사상 중요한 변곡점으로 주목되었다. 이승만 대통령은 무난한 표 차이로 세 번째 임기를 맞이할 수 있었다. 그러나 그의 자유당 러닝메이트이자, 국회의장인 이기붕은 민주당 후보인 장면에게 5% 차이로 졌다. 아마도 한국 역사에서 가장 공세적이었을 야당의 강력한 선거운동과 야당 지도자들의 낙관적인 예측, 그리고 대중들의 뚜렷한 반정부 정서라는 분명한 신호에도 불구하고, 선거 결과는 모든 관찰자들에게 놀라움을 안겨주었으며 특히 이승만 대통령과 정부파에게 큰 충격을 안겼다.

선거 결과는 이승만 대통령 개인의 위상에 심각한 누수가 생겼다는 것을 입증하는 듯하다. 이전까지 단 한 번의 직접선거였던 1952년 대선에서 이승만은 총투표의 74.6%를 얻었었는데, 이번 1956년 선거에서는 55.6%를 얻었다. 나아가 1952년과 비교해 1956년 선거의 유권자 등록 수는 100만 명 이상이 더 많았음에도 불구하고 이번 선거에서 이승만의 득표수는 1952년과 비교해 거의 20만 표가 적었다. 심지어 이승만이 얻은 표 차이는 그의 주요 라이벌이었던 민주당 신익희가 선거 10일 전에 죽었다는 사실이 반영된 것이다. 그러나 투표용지에는 신익희의 이름이 그대로 들어갔고, 대한민국 선거에서 유례를 찾기 힘들 정도의 숫자인, 190만 표라는 대규모 “무효”표가 쏟아졌다. 그에게 투표한 것은 아마도 행정부에 대한 반대의사를 표명하기 위해서였을 것이다. 나아가 전 공산주의자이자 독립운동가였고, 이번 선거 제3의 후보로서 강력한 조직적 지원을 받지 못한 조봉암이 신익희 사거가 없었다면 신익희에게 갔을 항의표 일부를 받은 것으로 보인다. 많은 유권자들이 고인이 된 후보자에게 투표하는 것은 물론 전 공산주의자에게 투표하는 것도 꺼렸을 것이란 점에서 대부분의 관찰자들은 이승만이 신익희 사거로부터 상당한 이점을 누렸을 것으로 보고 있다. 전국적으로 강한 반감의 징후는 선거기간 너무 많아서 대통령의 정치적 지지자들과 관가의 인물들은 이승만에게 이를 감출 필요가 있다고 느꼈다.

이전 선거들에서도 이승만 정부의 약점에 대한 반대파의 비판에 대중들이 공명한다는 조짐은 광범하게 있었다. 그러나 반대파들은 중요한 전국선거에서는 한 번도 승리하지 못했다. 이승만의 개인적 명성과 정치력 통제는 늘 결과에 대한 일체의 의심조차 제거해왔다. 5월 선거의 혼란상(像)의 이유는 여전히 불분명하지만 아마도 다음과 같은 여러 요소들의 복합적 결과일 것이다.

1) 국민들은 눈앞에 드러난 비효율과 부패 그리고 그 결과로서 정치적 탄압, 생활조건 면에서 뚜렷한 개선이 없는 상태의 지속, 그리고 지속된 긴장감에 대해 대체로 불만족했을 것이다.

2) 이승만의 정치 조직은 과거 선거들에서 그랬던 것과 달리 유권자들이 이승만에게 투표하도록 효율적으로 작동하지 못했다. 그것은 아마도 이승만을 보좌하는 이기붕이 확실한 지도력을 충분히 발휘하지 못했기 때문이며, 정부가 너무 늦게까지 안일한 상태를 벗어나지 못했고, 하부의 자유당 당원들이나 경찰, 공무원들이 특히 각 지역 단위에서 최선을 다하지 않았기 때문일 수도 있다.

3) 반대파들은 이전 어느 때보다 좋았던 상황을 활용하기 위해 그 어떤 때보다 매우 잘 준비했고, 후보자를 필두로 강력한 선거 유세 활동을 펼치고자 단결했다.

4) 언론도 제한 없는 언어로 모든 관점과 전개양상을 보도하면서 정력적인 활동을 펼쳤다. 이는 그 자체로 한국 정치사상 선례가 없는 일이다.

아마도 한국 정치에서 이승만 대통령 시대의 종착역이 다가오고 있다는 사실에 대한 공공연한 인식이 증가하고 있다는 점을 추가적인 요인으로 들 수 있다. 친(親)이승만 및 반(反)이승만 선거운동원들의 공적인 발언에서 대통령 승계 문제가 처음으로 등장했다. 심지어 이승만 대통령도 이기붕 후보가 만약의 경우 대통령을 승계할 것이라는 점을 충분히 인지하고 용인했다. 선거기간 내내 승계 문제는 모든 정치인들의 전략과 발언에 영향을 끼쳤다. 그리고 처음으로 파벌 및 정당 지도자들이 승계의 법적지위를 놓고 솔직하게 다투었다.

놀라운 결과를 내놓은 5월 선거 결과를 야기했던 마지막 요소는 한국정치의 출발이라는 점에서 매우 중요하다. 당선된 야당 부통령은 이승만 대통령의 승계 문제에 대한 이전 견해를 대폭 수정하였다. 장면 부통령은 이승만 유고 시 현행 헌법의 승계 규정에 따라 대통령 잔여임기를 계승할 것이고, 5월 선거 이전에 명백히 드러났듯이, 자유당을 통한 이승만 대통령의 정치적 유산이 지속되는 것을 막을 것이다. 더욱이 선거 결과가 보여주듯이, 승계 분쟁이 제기되기 전 과도기의 정치적 활동은 보다 유동적이고 불안정하며 혼란스러울 것이다.

1. 이승만 대통령. 5월 선거의 결과가 이승만 대통령에게 큰 충격을 준 것은 명백하다. 그러나 그들이 이승만의 지도적 역할에 대한 근본적인 시각 또는 정부 정책을 수정했다는 신호는 거의 없다. 선거 후 첫 주에 단행된 관료 인사를 보면 효과적이었던 경찰관 포상, 쓸모가 없었거나 몇몇 부분에서 대통령을 실망시켰던 내각 구성원 축출이라는 낡은 패턴을 답습하고 있는 것으로 보인다. 장면 당선자에 대한 그의 공식 성명은 정당한 선거결과를 인정하는 관례적인 문구로 가득 차 있지만, 그가 그저 (대통령과 부통령의 정당이 다른) 정부 분할의 전망을 가까스로 받아들이고 있을 뿐이라는 것은 명백하다. 첫 성명 후 이승만 대통령은 장면이 8월 15일 취임식 후 외국 기자들과 가진 인터뷰에 대해 온건한 논조의 비판 성명으로 대응했을 뿐, 거의 철저히 그를 무시했다. 장면이 9월 28일 암살 피습을 받아 부상당했을 때, 이승만은 공식 성명을 통해 위로했다.

사석에서 이승만은 선거 결과에 대한 충격과 불만족을 훨씬 거리낌 없이 표현했다. 그가 부실한 선거운동을 이유로 이기붕을 질타했다는 보고가 있다. 그는 미국 관료들에게 반대파의 승리가 한국의 공산주의자들과 친일파들에게 영향을 끼칠 것이라고 말했다. 그는 자신의 지위가 손상된 것은 아니며, 자신은 여전히 한국 국민 대다수의 지원을 받고 있다는 것으로 선거에서의 후퇴를 합리화하였다.

그는 취임 연설에서 선거 결과에 대한 암묵적인 인정 하에 일부 개혁을 시도할 것을 처음으로 밝혔고, 정부의 국내경제정책들의 변화에 대한 몇몇 제안을 강조했다. 그러나 개혁 추진에 대한 그의 진정성은 문제 많은 경제에 어떻게 대응하는 지로 확인해야 한다.

2. 자유당. 5월 선거 이후 자유당 내부의 상황은 선거 패배의 충격을 반영해 정당의 미래에 대한 혼란과 불확실성이 가득하다. 선거 바로 다음 날, 일부 파벌에서 당이 충격을 이겨낼 수 있을 지에 대한 우려가 표출되었으며, 이승만 대통령이 당의 축소를 허락할 의향이라는 소문이 있었다. 새로운 상황에 대한 이승만의 입장 표명을 기다리는 불확실한 시간은 길지 않았다. 그러나 선거 이후 상황에 적응하기 위한 내부의 움직임들이 곧 활발해지기 시작했다. 당의 관심사항은 내부의 파벌싸움과 반대파가 부통령에 당선됨에 따른 대통령 승계 문제에 대한 해법, 크게 두 가지 총체적인 문제로 나뉘어졌다.

부통령선거에서 이기붕이 패배한 것은 당내 반대파들이 그의 리더십에 새롭게 도전하거나, 또는 공세를 강화할 이상적인 기회로 작용했다. 대체로 이기붕은 자신의 지위를 유지했고, 당내 그의 지지자들에 대한 지배력도 유지했다. 그러나 그의 성공은 지금 시점에 리더십에 큰 변화가 생긴다면 당이 붕괴할 것이라고 매우 명백히 주장한 이승만 대통령의 개인적 개입에 거의 전적으로 의지한 것이었다. 그러나 이기붕의 리더십은 결코 강력하지 않다. 그에게 맞서는 압력들이 당의 점진적인 변화를 이끄는 힘으로 작용할 것이며, 궁극적으로는 당 리더십의 이동을 가져올 것이다.

비록 당내 반대파가 당 지도자들 중 몇몇 비주류에 불과하긴 하지만 자유당 의원 128명 중 35명, 고위 당직 중 약 1/4 정도를 통제하므로 이기붕에 대한 위협은 표면상의 숫자 이상으로 심각하다. 반대파들은 파벌 경쟁의 익숙한 근간이 되는 개인적 견지에서 이기붕에 반대하는 듯하지만 또 한편으로는 자유당의 본질, 특히 이승만 대통령 및 정부부처와 당의 관계상의 변화를 요구하는 것 같기도 하다. 비록 당의 위상에 대한 전망을 제대로 규정하진 못했지만, 이승만 대통령의 사적 통제로부터 보다 독립적인 당의 발전 방향을 전망하고 있는 것 같다. 이 그룹은 정부 관료 임명, 경찰 관리, 행정부의 입법 프로그램 등에서 당이 보다 강력한 역할을 해야 한다고 본다. 그러한 방향의 궁극적 결과는 분명 이승만의 사적 권력의 축소 그리고 달라진 당정 체제의 구축일 것이다.

반대파는 당내에서 알려진 숫자보다 더 많은 동조는 물론 나아가 조직적 지원까지 받을 수도 있다. 부분적으로 이것은 그들이 원하는 당의 발전 방향이 우연히도 1954년 이래 보다 강력한 당을 만들기 위해 노력해온 이기붕 정책의 특징들과 많은 부분 일치하기 때문이다. 이기붕이 당에서 지도력을 행사하는 일반적인 방식은 정부 사무에 당의 목소리를 더 많이 전달하고, 선거기간 행정적 지원을 받는 대신 당의 단합과 규율을 요구하는 방식이었다. 그는 정부 내각의 인사에 당의 목소리를 더 많이 반영하라는 요구를 지지했으며, 당과 정부 업무에서 자유당 의원들에게 힘을 실어주고자 압력을 행사했다. 그러나 그의 기본적인 지위는 중개자로, 계속해서 자신의 지위에 의존하는 이승만 대통령의 권위에 대항하는 당내 독자 세력들의 압력을 중화하는 것이었다. 그러므로 이기붕은 타협하고자 하는 노력을 지속했고, 때문에 보다 강경한 이들을 만족시킬 수는 없었다. 그들은 이기붕 정책의 많은 부분들을 확장하거나 강화할 방법을 찾고 있는 것 같다.

이기붕의 부통령선거 낙선과 5월 한 달 내내 이어진 자유당의 실망스러운 대응은 반대파들의 입지를 강화하는 추가적인 요인이다. 부통령선거 패배는 이기붕 개인의 명성을 심각하게 훼손했을 뿐만 아니라 이번 선거가 정부정책과 정당 조직 양쪽 모두에 대한 실질적인 개혁 필요성을 반영하고 있다는 반대파의 주장이 상당한 지지를 얻게끔 했다. 5월 22일, 한 무리의 자유당 의원들이 이승만 대통령을 방문해 당의 선거 실패 이유에 대한 그들의 분석을 전달했다. 그들은 당의 재정자원이 부족하다고 말하며, 은연 중 당직자들에게 주요 귀속재산을 불하하라는 뜻을 피력했다. 또 수많은 경찰 및 공무원들의 불충, 국내 정치상황 특히 경제적 상황에 대한 대통령의 이해 결여, 경제적 개선이 없는 데 대한 대중들의 불만, 이승만을 둘러싼 궁정정치의 부당성, 기타 수많은 이승만의 개인적 정책들에 대한 구체적인 불만들을 거론했다. 이들은 “선거 후 상황을 관리하기 위하여” 다음 5개 일반 권고사항을 작성했다.

1) 현 내각을 점검할 것
2) 자유당 의원들을 내각에 입각케 할 것
3) 정부 공직자들의 규모를 대폭 축소할 것
4) 대통령 비서들이 행정에 관여하는 것을 금할 것
5) 자유당을 재조직할 것

보고들에 따르면 선거 패배의 상처로부터 회복 중인 이기붕을 제외한 당의 지도자들은 더 많은 변화를 촉구하는 방향으로 빠르게 움직이고 있다. 자유당 추천자들이 포함된 내각교체 명단을 만들어 이승만에게 제출하기 위해 5월 25일 당 특별위원회가 출범했다고 한다. 또 5월 27일, 조경규는 이기붕에게 ‘집단지도체제’를 바탕으로 한 당의 재조직에 착수할 것을 청원했으며, 개혁이 실행되지 않는다면 자신의 일파는 당을 이탈할 것이라고 협박한 것으로 보고되었다. 집단 지도체제는 분명 당의 권력이 이기붕과 이승만에게 집중되기보다 여러 위원회와 그 구성원들에게 분산될 것을 의미한다. 조경규는 만약 그의 요구조건이 수용되지 않는다면, 다가오는 국회 보직선거에서 이기붕에 맞서 국회의장에 입후보함으로써 당을 크게 분열시킬 인물로 평가된다.

이기붕파를 통해 당을 움직이는 이승만 대통령은 반대파에 강한 압력을 넣었다. 6월 1일, 당 지도부는 자당 소속 국회의원 6명을 당에서 제명한다고 발표했다. 이들 모두는 이기붕의 중앙집권적 권력에 대항하여 당의 규율을 위반한 반대파들이었다. 당은 이 같은 조치를 6월 8일, 공식적으로 추인했다. 조경규는 이승만과 면담한 후 6월 5일 당 회의에서 국회 보직선거에서 이기붕에 대항하는 후보로 나서지 않겠다고 발표했다. 보고에 따르면, 국회의장선거 출마 포기를 설득하기 위해 뇌물 및 당 파열 가능성에 대한 경고가 주어졌을 것이다. 이기붕과 그의 파벌은 6월 8일 선거에서 국회 내 통제력을 유지했다. 6월 20일, 당 최고기관인 중앙위원회 회의에서는 이기붕의 영도력 유지가 확인되었다. 그러나 당내 파벌 갈등을 해결하는 데는 무용했다. 당 역사상 처음으로 이승만 대통령이 그 회의에 참석했는데, 이는 그가 당 통합을 신경 쓰고 있다는 신호였다. 이승만은 또한 국민회(National Society), 어민조합(Fisherman’s Association), 기타 자유당 산하 모든 단체들의 탈퇴를 막기 위해 그의 개인적 영향력을 행사했다.

당 조직을 개선하기 위한 이 같은 부산한 노력의 결과로서 정부는 지방의회 및 지방단체장을 선출하는 8월 선거를 대체로 통제할 수 있었다. 8월 15일 그의 세 번째 임기 취임연설 이후 이승만이 이기붕을 대체할 당의 2인자를 찾으려 한다든지 또는 자신의 중요한 정치적 지원세력으로서 당의 비중을 축소하려고 하는 징후는 없었다. 그렇지만 당내 심각한 불화의 증거는 계속해서 공무원 고용 축소 및 임금 인상 문제, 헌법 개정을 제안하기 위한 예비적 움직임과 함께 정부를 재조직하는 문제로 옮겨간 것으로 보인다.

정부가 당 화합이라는 관점에서 이러한 문제를 다루는 데 일시적으로 성공했다고 하더라도 지금처럼 불안정한 지도력과 조직으로 개혁 압력을 무기한 버티기는 어려울 것이다.

1. 민주당. 5월 선거 이후 반(反)이승만 핵심 세력인 민주당의 행보에도 당내 단결을 유지하기 위한 갈등이 반영되었다. 그렇지만 파벌 간의 분열이라는 당의 본질적인 토대와 이 문제에 대한 언론과 기타 관찰자들의 강조에도 불구하고, 당의 지도자들이 개인 또는 파벌의 입지를 다소간 희생하더라도 당 아래 뭉치기로 결심했다는 몇몇 신호들이 있다.

1956년 5월, 압도적 지도자이자 대통령 후보였던 신익희의 사거는 특히 민주당과 별개인 독자적 정치세력들을 야당연합전선으로 끌어들임으로써 거대한 국민적 힘과 단결력을 더욱 더 결집해갈 기회에 큰 타격을 가했다. 대부분의 반대파 지도자들은 그러한 연합이 - 설사 가능할지라도 예측불가능하며, 이루기 어렵긴 하지만 – 반(反)이승만 보수운동을 지속시키고, 이승만 사후 반대파가 정권을 장악하기 위한 유일한 희망이라고 믿었다. 신익희는 사망 전, 태동기에 있던 약소정당 진보당의 지도자이자 대통령후보였던 조봉암, 그리고 공화당의 이범석, 무소속이지만 이범석과 제휴한 장택상 등과 협상 중이었다. 이 협상은 반대파 연합전선 형성을 목표로 한 것으로, 1954년 말 정부의 독단적인 헌법개정안 통과에 대응하기 시작했던 때 분위기가 절정에 달했다. 통합을 향한 처음의 기세는 1955년 내내 줄어들었다. 1955년 9월 민주당이 결성되었을 때, 구 민국당의 지도자들이 당을 장악했고, 그 외에는 단지 몇 안 되는 무소속 핵심과 민주당의 제안을 받은 반(反)이승만 세력이 포함되었을 뿐이었다. 아마도 신익희의 노력이 제 때 그리고 극적으로 1956년 선거에 영향을 미치기는 어려웠을 테지만, 그럼에도 민주당 내 그의 지도력은 궁극적으로 연합전선이 성공하리라 기대하게 하는 주요한 요소였다.

연합 문제는 당내 파벌로 인한 분열에 직접적으로 영향을 받았다. 그리고 이 부분에서 신익희 사망은 일시적으로 당의 분열을 야기할 것으로 보인다. 그는 반이승만 운동에서 주도적 입지를 고수하고자 했던 기존 민국당의 보수주의자들, 그리고 연합전선의 조정을 통해 반이승만파의 주도권을 공유하려는 기대를 품고 신생 민주당에 합류한 무소속 및 기타 인물들, 이들 사이에 서 있었다. 신익희는 한편으로는 조병옥과 기타 구 민국당 구성원들, 다른 한편으로는 장면, 곽상훈, 기타 무소속 및 소수당 지도자들의 압력을 받아내기에 분주했다. 무소속 의원들은 대개 민국당보다 중도에 가까운 정당·단체 출신으로, 연합운동에 대한 이들의 관심사는 반대파를 대표할 수 있는 가능한 한 폭넓은 근거지를 마련하는 것이었다. 반면 보다 보수적인 구성원들은 전 중도 또는 중도좌파, 공산주의자였던 조봉암으로 대표하는 그룹 등을 연합전선에 포함하는 것을 거부해왔다.

이처럼 당에 내재된 파벌 갈등과 절충자로서 신익희의 죽음에도 불구하고, 선거 후 두 파벌의 행동에서 이들이 적어도 한동안은 당내 실질적인 통일성을 유지하기로 결정했다는 것이 드러났다. 이들 중 몇몇 지도자들이 개인적 발언에 따르면 그들은 1958년 선거에서 국회 다수의석을 차지하기 위한 노력을 강화하고자 전술적으로 단합했다. 장면 부통령과 조병옥은 공식 성명을 통해 그들 사이의 어떠한 균열도 부인했고, 그들 모두 당의 통합을 위해 노력하고 있다고 거듭 주장했다. 지난 봄 당의 부통령 후보 경쟁에서 조병옥의 사퇴, 선거 기간 그의 당 후보 지원활동, 5월 이후 장면과 당의 관계, 지난 8월 지방선거 시 당 모든 지도자들의 행동, 그리고 9월 당 전당대회에서 타협안 도출, 이 모든 것들은 당의 내적 통합이 이미 상당한 시험을 거치며 단단해졌음을 의미한다.

민주당의 결속이 지속될 것이란 전망에 힘을 실어주는 다른 하나의 요인은 지배적인 두 지도자들의 정반대되는 특성이다. 장면은 오랫동안, 심지어 1955년 9월 민주당과 관계를 가지기 이전부터 반대파들을 지지해왔다. 사실 그는 1952년 이승만 대통령의 재선 시도를 패배시키고자 했던 국회에서 반대파의 유력한 대통령후보로 고려되었었다. 그것은 1952년 헌법 개정으로 좌절되었다. 그러나 정치파동 기간, 한 무리의 국회의원과 일반 시민들이 반정부 음모 혐의로 군법회의에서 재판 받았다. 이들에게 씌워진 증거의 핵심은 단지 그들이 이승만에 맞서 장면을 옹호했다는 것이었다. 그러나 그 긴장된 시기에도 장면은 거칠고 어수선한 정치무대에 대한 혐오를 표출했고, 배후에 머물렀다. 대부분의 한국인들에게 장면이란 사람은 조직적인 정치활동 전문가를 의미하지 않을 뿐만 아니라 한국 정치사의 특징인 파벌주의 및 모략과 밀접히 연결되지도 않는다. 그는 비록 강력하고 공세적인 지도자로 존중되지는 않지만, 정치적으로 중도 성향의 광범한 한국인들이 수용할 수 있는 인물이다. 다른 한편, 조병옥은 오랫동안 반이승만 연합운동의 중심에 있었으며, 대체로 반대파 지도자들 가운데 보다 용기 있고 수단이 좋은 인물 중 하나라는 평을 받았다. 그러나 1950년 이전 경무부장과 내무부장관을 역임한 반대파로서 그의 정치적 배경과 경험은 많은 적들을 만들어냈고, 그의 정치적 포용성의 범위를 심각히 제한했다. 이 두 사람은 선거 후 이러한 차이를 인지하고, 서로 다른 역할을 수행해온 것으로 보인다. 지난 9월 조병옥이 장면파의 의사를 반영해 당 최고지도부 권력 균형의 이동을 허용할 만큼 장면이 당 전면에 나서는 것을 허용한 데에는 적어도 통합된 당을 위한 일시적 합의가 반영되어 있다.

9월 28일, 서울 민주당 전당대회에서 장면 부통령에 대한 암살 시도가 있었다. 장면의 상처는 가볍게 스친 정도였지만 사건은 승계 문제를 둘러싸고 정치집단 내 점증하던 긴장을 극적으로 고조시키는 데 기여했고, 향후 반대파의 권력 승계를 같은 방식으로 무력화할 수 있음을 보여주는 사전 경고가 되었다. 다만 암살 시도가 최고 권력층의 명령에 따른 것이었다는 확실한 증거는 아직 없다. 그러나 가능성은 명백하다. 장면은 앞으로도 그의 삶을 위협하는 암살 시도 압박을 받을 것이다. 그가 반대파의 지도자로서 보다 덜 명확한 역할을 하는 데 영향을 미칠 수도 있다. 그러나 장면이 계속해서 공식적으로 활동하는 한, 반대파들은 그들 지도자들에 대한 그러한 압력으로부터 대중의 지지라는 순이익을 얻을 수 있을 것이다.

2. 진보당. 거대 야당 합류를 두고 조봉암이 벌이고 있는 일련의 협상이 진보당의 정치적 자산이다. 당으로서는 허약하고, 사실상 아직 공식적으로 출범하지 않았다. 조봉암은 애초 1956년 5월 선거 출마 시 소속 정당명을 붙이기 위해 정당 창당운동을 추진했다. 위에서 언급했듯, 유세기간 그는 민주당 신익희와 끊임없는 협상을 통해 두 그룹을 통합하고, 자신이 통합 야당 지도부에 들어가는 것을 목표로 했다. 신익희의 죽음은 그러한 노력을 수포로 돌려버렸고, 그에 따라 조봉암은 제3의 거대정당을 만들고자 이범석 및 기타 무소속 의원들과 통합 작업을 추진한 것으로 알려져 있다. 최근 몇 주간 이러한 노력들은 명백히 실패했다. 부분적으로는 조봉암과 이범석 및 장택상 사이의 개인적 갈등 때문에, 또 부분적으로는 이범석과 장택상이 조가 주도하는 진보정당의 리더십과 목표 아래 통합되기를 꺼렸기 때문이다.

조봉암은 한국정치사에서 오랫동안 논쟁적인 존재였다. 많은 한국인들은 그를 다년간 공산당에 소속되었던 인물로 믿고 있다. 그는 공산당과의 연결점을 명확히 부인했고, 1948-49년 이후로는 저명한 무소속 정치인이었다. 그러나 그는 자신의 정치적 인생의 명성에도 불구하고, 강력하게 조직된 정치적 추종자들을 지도하지 않았다. 그는 이따금 상당한 수의 학생 및 지식인들, 그리고 아마도 1950년 이전의 중도 자유주의 정치 지향을 바탕으로 그에 공감하는 국민들의 지지를 받았다. 또 사회 및 경제개혁에 대한 강조는 한정된 수의 노동자 그룹에도 호소력을 지녀왔다.

현 시점 조봉암의 강점은 더 큰 반대파 그룹들과 협상하는 입지에 있다. 그는 최소한 일시적으로라도 일부 무소속을 도와달라는 주장은 하지 않았다. 얼마간, 대선 이후 그의 행동은 포용력을 갖춘 대중의 정치적 위상으로서 중도파라는 오래된 아이디어를 재현하기 위한 기조를 대변하는 것으로 보였다. 예를 들어 진보당 정강과 조봉암의 대통령선거 유세는 “평화통일”을 중요한 공약으로 내세웠다. 무력을 통해 통일을 달성해야 한다는 이승만 입장이 강경했기 때문에 몇 년간 그러한 주장은 공적으로 표방할 수 없었다. 이러한 조봉암의 노선은 저명한 정치인들이 김구 및 김규식과 연합했던 1948년 그리고 1949년으로 거슬러 올라가는데, 이들은 통일운동의 기초를 만들고자 북한과의 협상에 참여했었다. 이승만은 이를 여전히 절대 배척하지만 그러한 주장이 다시 공공연하게 거론되는 것은 아마도 조봉암의 정치적 위상을 다소간 강화하는 데 기여할 것이다. 그러나 단기적으로 조봉암의 중요성은 분명 그가 반이승만 운동 주류와 자신을 얼마나 연계할 수 있을지, 그리고 그러한 구도에서 자신의 영향력을 얼마나 관철할 수 있을지에 달렸다고 봐야 할 것이다.

3. 공화당. 공화당은 1956년 초 이범석의 개인적 도구로서 창당되었다. 결코 응집력을 갖춘 적이 없고, 부통령 후보 선정 과정에서 사실상 붕괴되었다. 겉으로는 여전히 존재하지만 이범석은 가까운 동료들과 함께 당을 확실히 이탈했다. 이 과정에서 국내 정치에 영향을 미칠 결정적인 힘 또는 전망 어느 것도 남기지 못했다.

현재 이범석의 개인적 입치를 그렇게 쉽게 무시할 수는 없다. 1953-54년경 그와 그의 민족청년단(족청)이 자유당에서 축출되면서 그는 1955년 말 신당운동에 활발히 관여하기 전까지는 정치적으로 은퇴한 채 고립되어 있었다. 그러나 1955년 7월 이후 그가 정치활동을 재개할 것이며, 자신의 명성을 되찾을 가능성과 지지를 얻고자 무대 뒤에서 암약하고 있다는 것이 분명해졌다. 그는 은퇴 기간 이승만 비판을 극력 회피했고, 전심전력을 다해 이승만 대통령을 계속 지지했다. 그는 이승만 정치캠프 지도권을 다시 장악할 가능성을 염두에 두면서, 대통령의 우호적 인식을 쌓아가고 있는 것처럼 보였다. 그러나 냉정한 이승만은 그러한 가능성을 명확히 차단했고, 이에 이범석은 1955년, 이승만의 대응을 시험해보기 위한 정치적 시도를 결심했던 것 같다. 막 뒤의 공작과 몇 차례 공개적인 성명 후 공화당이 창당되었고, 이범석은 부통령선거 경쟁에 뛰어들었다.

이범석은 이번 선거에서 불과 약 2%의 지지를 받았고, 6명의 후보자 중 3등에 그치는 초라한 성적을 냈다. 선거에서 승리할 수 있다고 낙관한 것은 아닌 듯하지만, 그럼에도 불구하고 그는 아마도 선거 막바지에는 이승만 대통령이 이기붕에 대한 정부 차원의 지원을 철회하리라 기대했을 것이다. 1955년 중반까지 꾀한 책략을 바탕으로 그는 아마도 자신의 입후보를 정계 은퇴로부터의 복귀라는 다음 단계를 위한 것이자 나아가 이승만 대통령의 태도를 가늠해보기 위한 시험대로 보았을 것이다. 그가 지난 5월 선거에서처럼 이승만 지지자라는 입지를 계속 유지할 지, 아니면 반대파에 합류할 지는 불확실하다. 그가 이승만 대통령 비난을 꺼린 것은 아마도 이승만이 정계를 벗어났을 때 자신이 이승만의 숭배자 중 지도자격의 인물로 자리매김하는 것이 대권의 가능성이 가장 높다고 판단했기 때문일 것이다.

현 상황에서 이범석이 장차 승계 위기 국면을 내다보면서 자신의 힘을 키워갈 최선의 방법은 군을 통하는 것일 것으로 보인다. 군 지휘부 그리고 하급 장교들의 그에 대한 지지도는 현재로서는 평가하기 어렵다. 그러나 육군참모총장 이형근, 제1군사령관 백선엽, 헌병사령관 원용덕, 그 밖의 고위 장교들이 과거 이범석에 대한 존경을 표시해왔다. 이들 중 상당수는 최근 및 조만간으로 예상되는 군 인사이동에서 더 큰 책임을 맡을 것으로 보인다. 이범석은 민간 정치집단들로부터는 전폭적인 지지를 얻기 어려울 것이라는 점, 자신의 경력 자체가 대부분 군 또는 준(準)군사와 관련된다는 점, 그리고 군은 계속해서 한국 정치상 핵심적인 요소일 것이라는 점으로 인해, 이범석이 이들 군인을 상대로 자신의 지지도를 최대화하고자 노력할 것이며 추후 자신이 유리하게 활용할 수 있도록 이들과의 연계를 긴밀히 할 것이라 예상하는 것은 논리적이다. 그러한 움직임을 가속화할 최상의 여건은 이승만의 죽음에 따르는 갈등과 불안정, 정치적 공백상태일 것이다. 단 승계 과정이 대체로 헌법에 따라 이뤄질 경우 이범석이 기회를 잡을 가능성은 상당히 줄어들고, 또 연기될 것이다.

1956년 5월 선거 이후 한국군의 상황은 군 내 파벌들의 관계, 정치적 영향 등이 이행기에 놓여 있으며, 새로운 패턴이 아직 명확해지지 않았다는 것을 보여준다. 변화는 5월에 국방부장관이 손원일에서 김용우로 바뀌면서, 또 6월에 연합참모본부총장 정일권과 육군참모총장 이형근을 재기용하고, 서로 보직을 맞교환하면서 시작되었다[ 역주 : 아래 내용과 같이, 1956.6의 인사이동은 육군참모총장 정일권이 연합총장으로, 연합총장이었던 이형근이 육군참모총장으로 이동하는 것이었음 ]. 이러한 변화들은 상당수 최고위 군 장교들에 영향을 끼치며 연쇄 이동을 가져왔다. 인사이동이 아직 마무리되진 않았지만, 정일권의 입지는 약해지고 새로운 육군참모총장 이형근과 제1군사령관 백선엽이 유리해지는 추세인 것 같다. 이형근이 그간 내부 파벌 경쟁에서 오랫동안 미약했다는 점에서 자신의 개인적 입지를 강화하고자 하는 그의 움직임은 납득할 만하다. 백선엽이 새로 부상하는 세력과 어떤 관계인지는 아직은 분명하지 않다. 현재로서 김용우는 비록 이형근과 정치적으로 연대한 것은 아니더라도 그를 지지하고 있는 것으로 보인다.

정일권이 1956년 2월 육군참모총장에 재임명되었었다는 점에서 그의 인사이동은 예상치 못한 것이었다. 그러나 전례가 없는 것은 아니다. 이승만 대통령은 어느 누구든 안정적인 요직에서 힘을 기르는 것을 막기 위해 군 최고 지휘부를 늘 곡예 부리듯 기용했다. 이번 군 인사이동의 경우 다음과 같은 이유들 때문일 것이다.

1) 정일권이 군의 역동적인 영향력을 동원해 정부의 선거를 지원하는 데 전력을 다하지 않았다는 점.
2) 그가 1956년 초에 벌어진 육군 방첩대장 김창룡 소장 암살 및 기타 스캔들에 연루되어 있다는 소문.
3) 그가 이승만의 정치적 보좌관인 이기붕, 그 다음으로 국방부장관 손원일과 밀접한 관계를 구축함으로써 잠재적으로 위험한 삼두(三頭)체제가 만들어졌다는 소문이 정계에 공공연한 퍼졌다는 점.
4) 군 내 그의 파벌이 이승만에게 위협적인 응집력과 힘을 가진 것처럼 보였을 수 있다는 점.
5) 이형근이 지금껏 한 번도 군 최고 보직을 맡은 적이 없으며, 정일권의 대안으로 선뜻 수용될 만했다는 점.

이형근을 육군참모총장으로 임명한 효과는 중요한 다음 두 영역에서 감지될 것이다. 하나는 파벌들의 연합과 한국 국내문제에서 군의 정치적 역할의 가능성, 다른 하나는 위기 국면에서 유엔군사령부와 한국군의 관계가 그것이다. 이형근의 재임명은 표면적으로는 새로운 정치적 유대를 바탕으로 주요 보직에 있는 장교들의 점진적 재조정을 가져오고, 이것은 (군과 관계 맺은) 민간 정치집단들의 양상에까지 영향을 줄 것으로 보인다. 또한 이형근이 미군 지휘부에 덜 협조적으로 나오고, 이승만이 정전협정을 파괴하기 위해 일방적인 군사행동에 나선다든지 이승만 사후 지도력에 공백이 발생하는 경우 미군 지휘부의 입김을 덜 받을 가능성도 있다. 그에 대한 이러한 인상은 주로 정일권과의 비교에서 기인한다. 정일권은 미국에 매우 협조적이고 미국의 자문을 잘 받아들였으며 대체로 미국에 우호적인 정책들을 지향한다고 여겨졌다. 반면 이형근은 1953년 이래 미국에 반대에 부딪쳤던 이승만의 많은 정책들을 옹호하는 중요한 대변인의 역할을 해왔다. 연합참모본부 의장으로서 그는 유엔군사령부가 공식적으로 인정하지 않는 지위를 점유했고, 그런 문제에 관한 보좌관을 두지 못했다. 그와 미국 장교들 사이의 거리는 그의 외모에서 특징지어지는 천성적인 독립성과 예민함에 의해 더욱 증폭되었다.

하지만 그 전까지의 추측들에도 불구하고 이형근은 주어진 상황에서 표면적으로는 미국 장교들과 가능한 한 협력하고자 하였다. 특히 미국의 한국군 장교들 공식방문 초청에서 드러났듯 미국이 자신을 정일권이나 기타 고위 장교들만큼 신뢰하지 않는다고 이형근이 씁쓸해했다는 보고와 관련해, 겉으로 드러나는 그의 우호적 태도가 과연 진실한 것인지 의심하는 이들이 있다. 그의 이력 그리고 명백한 개인적 주관을 토대로 볼 때, 이형근은 그의 임무를 대체로 기회주의적으로 수행할 것이다. 그가 이승만 대통령의 명령을 무엇이든 따를 것이라고 말할 수는 없으며, 다른 한편 미국 장교들의 조언을 절대적으로 수용하리라 말할 수도 없다. 5월 선거 이후 그는 미국 장교들에게 자신은 장면 부통령과 늘 우호적인 관계를 맺어왔고 장면이 대통령이 된다면, 그와 함께 일할 수도 있다고 말해왔다. 그러나 그는 이범석과도 오랜 기간 견고한 우정을 이어왔고, 그 주변에는 이범석을 존경하는 다수의 장교들이 모이고 있는 것으로 보인다.

1956년 선거 기간, 주요 전구를 포괄하는 제1야전군 사령관이었던 백선엽 장군은 그의 부관들에게 정부여당 후보들에게 투표할 것을 직접 지시한 것으로 보고되었다. 주요 지휘관들 가운데 자유당의 지령에 따라 그처럼 직접적인 정치적 행동을 한 것이 확인된 것은 그가 유일하다. 그전까지 그는 최고지휘부 중에서 정치적 활동이 가장 적은 장교 중 하나였다는 점에서 이는 전례가 없는 행동이었다. 그러나 선거를 치르기 전, 그는 정일권이 다른 모든 고위 장교들을 희생시켜가며 군 내 자신의 위상을 극대화하고자 움직이는 것에 반발해 정일권에 대한 적대감이 점차 강해졌던 것으로 보고되었다. 그러나 그는 이형근과도 친하지 않은 것으로 평가되며 때문에 선거 후의 그의 입장은 명확하지 않다. 지난 주에 있었던 이형근의 인사 조처에 따른 영향력 있는 그의 친구들의 보직 배치는 그에게 이로울 것 같다. 비록 이형근만큼 확실한 것은 아니지만 그 역시 이범석과 친교가 있다는 보고에서 그의 당파적 행동이 어떤 방향으로 나아갈지 시사점을 얻을 수 있다.

아직은 불분명한 군 내부의 파벌관계와는 별개로 지난 선거기간에 나타난 또 다른 동향은 주목할 만하다. 젊은 장교들과 이전까지 당파적 태도를 취하지 않는 듯했던 이들까지 포함해 모든 장교들이 국가의 정국 전개양상에 점점 더 큰 관심을 가졌던 것으로 보인다. 이용 가능한 데이터들은 군 투표에서 이승만 대통령과 이기붕이 압도적인 다수를 얻었다고 하지만, 많은 보고서들은 이 투표의 상당한 정도가 최소한 강압적으로 이루어졌거나 또는 개표 과정에서 조작되었다는 점을 시사하고 있다. 보고에 따르면 다수의 하급 장교들은 낮은 급료, 열악한 생활조건, 느린 진급속도 등으로 인해 반대파로 기울었다. 선거 직후 탈영병 비율이 급격히 높아졌다고 보고되었는데, 이는 분명 심각한 불만을 반영한 것이다. 심지어 그 수는 알려진 수치를 초과했으며, 한국 정부당국에 의해 은폐되었다고 한다. 최소한 군 최고위급 장교 한 명이 평가한 바에 따르면, 대부분의 하급 장교들은 반대파에 동정적이며, 장면이 이끄는 정부를 지지할 것이라고 한다.

야당 부통령을 강제적으로 또는 불법적으로 축출하는 것이 아니라면, 정부가 택할 수 있는 대안은 헌법의 대통령 승계 규정을 개정하는 것이다. 선거 후 자유당 주류파에서 개헌 운동이 재등장한 것은 이기붕의 패배에 내포된 광범한 대중적 불만에 대처하고자 당정 개혁에 착수하려는 총체적인 노력의 맥락이다.

이러한 시각은 만약 대대적인 개혁이 수행되지 않을 경우 자유당이 모든 대중적 지지를 잃을 수 있는 위기에 처해있다는 것을 인지하고 있다. 이들은 또한 이승만 대통령이 유별날 만큼 그 자신이 정부 내 절대적인 지위를 유지하는 형태라면 개혁은 성취될 수 없다고 가정하고 있다. 당내 여러 계파들의 공통된 전략적 관점은 이승만 대통령의 죽음 또는 부재가 정부권력의 혼란으로 이어지지 않도록 그가 생존해 있는 동안 그가 가진 상당한 정도의 권력을 그를 지지하는 당내 지도자들에게 분산 및 이전하는 것이다. 그런 후 대통령직을 누가 승계하든 이 지도자들이 새로운 정부의 핵심을 차지하고, 혼란 상황이나 원치 않는 분자들이 권력을 장악하는 일을 막는 것이다. 더욱이 조경규 파벌들이 옹호하는 “집단지도체제”는 행정 권력의 집행에 다소간의 견제를 요청하는 야당의 날카로운 무기를 무디게 할 것이다. 그럼으로써 진정한 의원내각제 시스템을 만들고자 하는 야당의 압력을 미연에 방지할 수 있을 것이다.

1956년 5월 26일, 자유당 당원 김수선은 자유당에 제출하고 궁극적으로 국회 채택을 목표로 하는 일련의 헌법개정제안을 발표했다.

1) 대통령과 부통령은 6년 임기로 국회가 선출한다.

2) 임기 중 대통령은 내각이 두 번 불신임안을 결의할 때, 국회를 해산할 권리를 가진다.

3) 대통령은 국가 비상사태 시 특별한 권한을 갖지 않는다.

4) 국무총리는 국회의원 중에서 지명되고 대통령에 의해 임명된다. 국무총리는 내각 구성원 임면권을 갖는다.

5) 적어도 내각의 절반은 국회의원이어야 한다.

6) 내각 신임 및 불신임 권한을 가진 단원제 국회를 수립한다. 불신임 투표의 성립 요건은 전체의 2/3 이상으로 한다.

전반적으로 이 개헌안의 의도는 대통령의 행정 권력을 철저히 축소하고자 하는 것이다. 그리고 실질적인 권력의 상당 부분을 국무총리직으로 옮겼다. 개헌안은 또한 1952년 개헌안으로 등장했던 그리고 1954년 개헌안에서 대폭 축소되었던 조건부 내각책임제가 복귀할 단초를 제공한다.

1956년 7월 22일, 이론적으로는 행정명령과 법률의 합헌 여부 판단 및 그것을 수정하는 역할을 하지만 실제로는 정부부처의 부속으로서 오랫동안 빈사 상태에 있었던 정부의 헌법위원회에서 몇 가지 개헌안을 발표했다. 그것들은 행정 권력의 입법부 해산권과 상하양원제, 입법부의 내각 불신임권, 내각 구성원의 최소 절반을 국회의원으로 임명 등의 내용을 담았다. 이 제안들은 언론이나 정계에서 비중 있게 논의되지는 못했다. 때문에 행정-입법 권력관계, 대통령승계와 같은 근본적인 부분에 대한 초안 기초자의 의도가 명확해지지는 않았다.

1956년 8월 3일, 자유당의 김수선과 신도성은 개헌안에 대해 다음과 같은 공동제안을 발표하였다.

1) 하원에 내각 불신임권이 있는 상하양원제.

2) 국무총리는 국회의원 가운데 국회의 승인을 거쳐 대통령이 임명한다. 국무총리는 국무회의를 주재하고, 행정부처의 장들을 통제·감독하며, 임기 중 내각에서 두 번 불신임 투표를 할 경우 대통령에게 하원 해산을 권고할 수 있다.

3) 내각 장관의 다수는 국회의원으로 임명한다.

4) 대통령직 궐석 시, 대통령 및 부통령 선거를 새로 실시하며, 60-90일의 과도기에는 국무총리가 대통령 권한대행을 한다.

이 개정안도 이승만 대통령이 가진 권력의 상당 부분을 대통령으로부터 박탈할 것이며 정당 정부를 창출해낼 것이다. 더하여 그것은 반대파가 수년간 옹호했던 내각책임제 요소의 많은 부분들을 제도화할 것이다. 이러한 개정안에 대해 자유당의 동의를 얻고자 한 시도는 몇 가지 요인으로 인해 그간 기약 없이 실패해왔다. 첫째, 이승만 대통령은 그것이 내포하고 있는 내각책임제적 요소들 때문에, 또 그 자신의 권력구조를 재편할 의지가 전혀 없었기 때문에 그것을 거부했던 것으로 보고되었다. 둘째, 자유당 지도자들은 가까운 장래에, 특히 최근 몇 달간 당내 심각한 파벌 경쟁으로 인해 개헌안을 통과시키기는 데 필요한 국회 2/3 표를 확보하기 어려울 것으로 판단했다고 한다. 당 지도부가 개헌안을 진지하게 검토하는 것을, 당이 보다 단결하고 목표를 이룰 수 있을 때까지, 적어도 1957년 봄 이후로 연기하기로 결정했다는 보고들이 있었다.

셋째, 개정안은 당의 핵심 세력과 가깝지 않은 두 명에 의해 기초 및 구체화되었다. 그들은 당의 반대파로 분류될 뿐만 아니라, 최근에야 자유당에 가입한 자들이다. 김수선은 국회 무소속으로 야당 활동을 여러 해 해오던 끝에 1955년 11월에 비로소 당에 가입했다. 그는 1954년 12월, 정부의 (삼선)개헌 책략에 맞서 결성되었던 반대파 통합 협상그룹의 창설멤버였다. 그는 중도파 및 전 좌파들의 참여 여부를 두고 분쟁 중이던 1955년 7월, 그 그룹을 떠났는데, 소문에 의하면 중도파 및 전 좌파들과 그는 1949년 이전 신민당[ 역주 : 조선신민당 ]에서 관계를 맺었었다. 신도성도 1955년 5월, 민국당을 탈당할 때까지는 야당으로 분류되었던 인물이다. 탈당 당시 그는 조병옥, 장면, 그리고 당시 통합운동의 기타 지도자들을 비판하는 일련의 기사를 언론에 기고했다. 1950년 전의 한 때는 당시 민국당의 독보적 지도자였던 고 김성수의 개인비서로 일했다.

이 두 사람이 제안한 개정안은 표면적으로는 개혁과 당정 관계에서 당의 힘 강화라는 요구를 충족시키는 것을 목표한 듯하지만, 이것이 당의 주요 지도자 다수의 생각을 반영하고 있는지는 의문이다. 특히 김수선은 조봉암과 매우 가깝다는 소문이 있었고, 몇몇 파벌에서는 그의 활동이 조봉암의 영향을 받은 독단적인 것이라는 의심이 있었다. 개정안의 동기는 조봉암과 관계를 맺었던 이들과 같은 당내 비자유당 인사들에 대한 영향력 행사와 함께 그들의 파벌적 목적에서 연유한 것 같다.

민주당은 국회에 개헌안 초안을 제출할 준비를 마쳤지만 아직 당 지도부의 승인을 받지 않았다고 한다. 위에서 언급했듯이, 당의 많은 지도자들은 현 시점에 당의 기본 입장이었던 개헌을 요구하는 것이 적절한지에 대해 의구심이 커지고 있으며, 당의 기본 전략이 명확하지 않은 상태로 보인다. 국회에서 당의 세력은 약하고, 실질적으로 성공할 가능성이 없다. 더욱이 야당이 제출한 개헌안은 즉각 정부여당의 강한 반발을 초래하고, 역(逆)개헌안 제출로 이어질 수도 있을 것이다. 결국 민주당은 1958년 총선거 승리를 목표로 하면서 당장은 당내 통합을 유지하고, 부통령 장면의 위상을 극대화하는 것에 집중하고 있는 것 같다.

향후 개헌 전망은 이승만 대통령의 의사에도 영향을 받는다. 1956년 9월 말 그는 외신 기자에게 부통령이, 심지어 야당 부통령이더라도 그가 대통령직을 승계하는 현재의 대통령 승계 시스템이 한국에 적합한 체제는 아니라는 신념을 표출했다고 한다. 그는 대통령 사망 시 새로운 선거를 통해 대통령과 부통령을 선출하는 헌법 체제를 희망한다가고 말했다. 그러한 규정은 8월 3일, 김수선과 신도성이 제출했던 공동 개정안에도 포함되어 있었다. 이승만 대통령은 지난 몇 달간 등장했던 다양한 개정안들의 다른 측면들에 대해서는 공식석상에서는 굳이 언급하지 않았다. 다만 행정권력 구조의 변화 제안을 전면적으로 거부하며 자신의 힘으로 김수선-신도성 제안을 내리누른 것은 예외였다. 이승만 대통령은 의회책임제 시스템을 절대 지지하지 않을 것이며, 아마 정부권력을 여당과 공유하는 시스템도 반대할 것이다.

9월 28일 장면 부통령 암살 시도는 자유당이 난감한 대통령 승계 문제에 대해 이승만 퇴진 전 장면을 죽이는 방식으로 해결할 수도 있다는 우려가 기우가 아님을 분명히 보여주었다. 만약 장면이 이승만보다 먼저 죽는다면, 정부권력은 헌법에 따른 보궐선거를 통해 자유당 부통령을 선출할 기회를 가지게 될 것이다. 그 경우 야당 측이 매우 강력히 반발할 것으로 예상되며, 그들은 분명 장면의 죽음에 대해 이승만 지지자들의 공모 혐의가 있다고 주장할 것이다. 나아가 정부권력에 반대하는 대중들의 자발적인 반응이 보궐선거에서 민주당 지지를 강화시킬 가능성이 있다.

이승만파의 다른 대안은 장면의 대통령직 승계를 막기 위해 승계 절차를 변경한 개헌안을 제출하는 것일 수 있다. 그러나 대통령 승계 규정에 영향을 끼칠 개헌안은 적어도 1957년 봄 전에는 제정될 것 같지 않다. 국회 의석수 128석의 자유당은 정부권력 구조 및 승계 문제에 영향을 끼칠 이슈들을 둘러싸고 내부 분열이 극심한 까닭에 개헌안을 통과시키는 데 필요한 136표를 확보할 수 없을 것이다. 야당은 분명 의원내각제가 포함된 개헌안을 제출하는 등의 공세적인 여하한 행동도 자제할 것인데, 이는 그러한 행동이 대통령 승계에 대한 현재의 규정을 개정하는 길을 열어버릴 지도 모르기 때문이다. 개정되기 전까지는, 민주당 최고위원이기도 한 장면 부통령은 이승만 대통령 유고 시 법적 승계자이다.

이승만 대통령이 1957년 봄 또는 여름까지 살아 있을 경우 개헌안이 통과될 가능성이 있다. 그러한 개헌안의 내용이 알려지기 전까지, 승계 문제를 특징짓는 조건과 결과를 예측하기란 사실상 불가능하다. 현재의 지표들로만 본다면, 이승만 대통령이 가장 지지하고, 그에 따라 자유당도 일사불란하게 지지할 가능성이 가장 높은 개헌안은 승계 후보에서 부통령을 제외하는 것, 그리고 새 대통령과 부통령을 선출하기 위해 즉각 선거를 실시하는 것일 것이다. 그런 규정을 통과시키기 위한 전략으로 이승만 대통령이 당내 다수의 주요 지도자들 희망대로 자유당의 권력을 강화하는 내용에 다소간 동의할 수도 있을 것이다. 그러나 그의 활력과 영향력이 급격히 저하되는 경우가 아니라면, 그가 수정된 의회시스템을 만드는 데 기여할 개정안을 기꺼이 지지하지는 않을 것이다. 대통령 승계 그리고 정부권력 구조에 관한 헌법 조항을 개정하고자 하는 여당의 여하한 시도에도 강력한 반대할 것이며 아마도 최소한 1952년의 긴장감에 필적하는 정도의 헌정 위기를 초래하게 될 것이다.

만약 이승만 사망 시 승계자를 결정하기 위해 새로운 선거를 치러야 한다면, 극도의 긴장과 불확실성이 높은 기간이 이어질 것이다. 자유당은 대체로 현재 수준의 단결력을 유지한다면, 표면상 경찰, 지방정부조직, 그리고 재정자원 통제를 포함한 정부권력의 이점을 가질 수 있을 것이다. 자유당 지도자들은 또한 당 지도자이자 그의 정책 계승자로서 이승만의 명망이라는 이점을 가질 것이다. 그와 같은 승계 선거에서 당의 후보를 선정하고, 선거 유세활동을 뒷받침할 당의 통일성을 유지하는 데 어려움이 있으리란 점은 정부권력의 주요 핸디캡이다. 후보 선정을 위한 경선 과정의 압박은 당을 돌이킬 수 없을 만큼 분열시킬 것이다. 또한 이승만 부재 시 경찰과 기타 정치조직들이 정부여당을 얼마나 실질적으로 지원할 것인지도 의문스럽다.

반대파, 즉 야당 세력은 여전히 약자의 지위에 있고, 오로지 힘겨운 투쟁을 통해서만 승리할 수 있다. 그렇지만 1956년 선거에서 야당 유세에 호응했던 대중들의 반응에 대한 기억은 내년 또는 1~2년 내의 대선에서 야당의 열띤 유세를 더욱 고무할 것이다. 장면 부통령이 재임기간 중 민주당의 통일된 지지를 유지하고 설득력 있는 반정부 전략을 취한다면, 야당은 1956년 선거에서 승리했던 선거 지원을 더해야 할 것이다. 내구성 있는 응집력을 지닌 야당 연합이 만들어질 가능성은 크지 않으며, 따라서 야당은 조봉암, 장택상, 그리고 아마도 이범석 같은 무소속 반대파 지도자들에 의한 힘의 분산으로 계속해서 곤란한 상황을 맞을 것이다. 현 정부가 국내정책상 급격한 변화를 추구하면서 자유당의 소과(小過)에 대한 현재 대중적인 통념을 고치지 않는 한, 야당 세력은 변화를 바라는 열망의 고조로부터 1956년 선거보다 더 많은 이득을 볼 수 있을 것이다.

선거를 통해 승계가 이뤄질 때 주된 위험은 무분별한 경쟁과 선거운동이 펼쳐질 가능성이 있는 불확실한 과도기에서 온다. 선거 전 공공연한 정치적 책동이 결과에 높은 긴장감과 불확실성을 야기할 것이 확실하다. 선거 부정이 발생하거나 경합선거를 만들기 위해 그러한 명령이 내려질 가능성이 매우 높다. 그런 경쟁에서는 경찰과 행정기관을 우선 통제하고 있는 권력이 이익을 볼 것이다.

대통령 승계에 관한 헌법 조항이 바뀌지 않는다고 가정하면, 전망은 다소 달라진다. 현 상황에서, 헌법은 야당 부통령 장면이 대통령직을 승계해 4년 임기 중 남은 기간을 수행하도록 되어 있다. 그는 90일 이내 새로운 부통령을 선출하기 위한 선거 실시를 요구받을 것이다. 대통령으로서 장면은 처음에는 국회의원 1/4이 채 안 되는 적은 지지를 받을 것이고, 내각 핵심 대부분과 기타 정부부처들을 구 이승만파가 장악하고 있는 상황에 직면할 것이다. 그의 장점은 그의 지도력이 대체로 대중적으로 수용되기 좋다는 점으로 적어도 초기에는 자유당, 무소속, 경찰, 군과 같은 모든 권력의 핵심에서 중요한 중도파들의 묵인을 끌어낼 수 있을 것이다.

새로운 정부는 생존을 위한 새로운 정치적 토대를 구축할 수 있을 때에만 일정 기간 생존할 수 있을 것이다. 이 과제는 어려워 보이지만 장면이 다른 모든 그룹의 주요 지도자들로부터 지지를 끌어낼 수 있을 것이라고 믿을 만한 몇몇 근거가 있다. 첫째, 장면은 비록 민주당의 당원이며 야당 플랫폼에서 선출되었지만, 그는 민국당의 주된 배후인 오래된 반이승만파의 핵심으로 규정되지는 않는다. 그는 중도라는 평을 받으며, 중도적 성격을 띠는 이승만의 주요 대외정책들을 지지한다. 또 성품이 정직하고, 다른 다수 지도자들과 달리 전형적인 정치 투사 이미지로부터 자유롭다. 사적으로 그는 자유당, 정부, 군 내 다수의 중도적 지도자들로부터 배척 받는 인물이 아니다. 둘째, 기본적인 정견의 측면에서 이기붕 자신을 포함해 현재 자유당의 많은 지도자들은 장면 부통령과 크게 다르지 않다. 이들이 구분되는 핵심 요소는 현재로서는 이승만 리더십의 필요선상에 따른 포지션 차이일 뿐이다. 셋째, 장면은 그 자신 전적으로 민주당에 헌신하지 않을 뿐만 아니라 한국정치의 미래에 대한 답변이 민주당이 제공한 플랫폼이 아닐 수 있다는 점을 보여주었다. 1955년에 그는 구 민국당 계파의 지도자들과 함께 새로운 야당에 합류하는 것을 주저하는 듯한 모습을 보였다. 과거 그는 그처럼 적극적인 정치적 역할을 맡는 것을 수차에 걸쳐 거절해왔다. 그는 수년간 여러 번에 걸쳐 이승만의 과욕에 반대한다는 일반적 원칙에 대해서는 개인적으로 찬성하지만, 반대파에 만연한 파벌 그리고 몇몇 다른 지도자들의 배경 때문에 반대파가 건전한 대안적 리더십을 발휘하는 것은 불가능하다고 밝혀왔다. 1955년 전에 장면은 이승만 시대의 끝을 기다리면서 공공연한 정쟁을 삼가는 대신 중도적이고 교육을 받았으며 이상주의 성향의 인물이 한국 정치에 더 적합할 것이라는 생각을 피력했다. 1956년 8월에 그는 의원내각제 정부가 더 적절하다는 야당의 전통적인 주장에 대해 자신은 동감하지 않는다고 말했다는 보고가 있다.

이승만 사망 시 각계각층으로 하여금 장면의 리더십을 따르게끔 할 보다 일반적인 또 다른 조건은 승계 문제로 인한 긴장 국면에서의 정서의 양상이다. 이승만 사망 시 일반적으로 다음 두 가지 택일적 양상이 나타날 수 있는데, 하나는 승계정부를 구성하기 위한 헌법적 절차, 다른 하나는 그러한 승계 작업을 좌절시키려는 초법적 움직임이 그것이다. 이 이슈를 둘러싼 현재의 맥락에서 모든 주요 집단의 책임 있는 지도자들은 그들의 현 소속 정당과 견해 차이가 무엇이든 간에, 혼돈 상황과 반헌법적 승계는 피하고자 할 것으로 생각된다. 현재 리더십을 장악하고 있는 자유당 중도파들은 설령 특정 정책에 대해서는 반대하더라도, 헌법에 따라 수립된 정권이 생존할 수 있는가 하는 이 중요한 이슈에서 남은 대통령 임기를 수행할 인물로 장면을 지지할 것이다. 장면은 다른 무엇보다 법치 수호라는 그들의 공통점으로 인해 그들과 같이 일할 수 있을 것이다. 군 지휘관들의 경우 아마도 몇몇 개인적으로는 장면 정부를 틀어지게 하려는 시도에 관여할 수 있겠지만, 승계 문제를 두고 군사쿠데타를 일으키려는 이는 없을 것이다. 새로운 행정부에 반대하는 국회의 비협조는 몇 달 혹은 몇 년에 걸친 모든 파벌들의 재조정, 특히 주로 헌법 절차 지지 여부라는 근본적인 정치적 이슈에 관한 각각의 입장을 기초로 달라질 것이다. 특히 이승만 개인에 의지했던 자유당의 결속력은 사라질 것이며, 당의 구조는 작은 그룹들로 나뉘어 누구도 새로운 정부에 반대하지 못하게 될 것이다. 장면은 비록 이승만 정권의 정책기조 개혁과 수정을 약속하긴 했지만 아마도 이승만의 중요한 부흥정책과 대미 동맹을 이어가는 입장에 설 것이다. 그런 프로그램은 대다수 한국인들의 폭력적 저항을 촉발하지는 않을 것이다.

승계 문제가 쿠데타를 통해 해결되는 것을 방지할 마지막 요소는 미국의 대응이다. 현재 저명한 지도자 가운데 한미관계 단절을 주장하는 이는 없다. 여하한 후속 행정부도 분명 미국의 현 수준의 지지를 유지하려고 할 것이다. 승계기간 국가를 찬탈하고자 하는 초법적·폭력적 노력은 미국의 지지를 상실할 두려움이라는 기본적인 제약사항 하에 놓일 것이다.

불안정한 대통령 승계기간, 정치적 야망이 커진 한 명 또는 몇 명 군인들의 쿠데타를 통한 권력 획책 시도가 있을 수 있다. 특히 민간 정치 지도자들간 갈등으로 지도력 공백이 생기는 등의 완전한 혼돈 상황에서는 있을 법하다. 하지만 국내정치구조의 완전한 붕괴 상황이 아니라면 몇몇 측면이 쿠데타를 방지할 수 있을 것 같다.

1) 하나의 집단으로서 군 지휘관들은 한국의 대미 의존에 대해 아마 다른 누구보다도 확실히 인지하고 있을 것이다.
2) 군 파벌들의 분열로 인해 어느 한 지도자가 혼란 상황으로 정당화할 수 없는 정치적 행위에 대해 군의 통일된 지지를 얻기 어려울 것이다.
3) 반대 정서의 존재, 특히 하급 장교들과 군 장병들의 존재는 군에서 장면 정권에 대한 직접적인 쿠데타가 있을 경우 심각한 갈등이 야기될 수 있음을 시사한다.
4) 현재 주요 지도부 가운데 쿠데타를 통해 국가적인 리더십을 확보하도록 고무할 만한 개인적 명망이나 정치적 후원 세력을 지닌 이가 없다.

최근 몇 달간, 대대적인 군 인사이동이 있었다. 특히 육군참모총장 자리에 이형근 장군이 임명됨으로써 승계문제 위기 국면에서 군의 지향이 어떠할 지가 이전보다 불분명해졌다. 현 상황의 몇몇 측면들은 군사 쿠데타의 가능성을 다소 높게 보게끔 한다.

1) 분명히 이형근은 최고위 장교들을 상대로 자신의 리더십에 대해 단합된 지지를 끌어내고자 노력하고 있고, 자신의 친구들을 핵심 보직에 배치하려고 한다.
2) 그는 아마도 승계 위기 국면에서 자신의 역할을 상정할 때, 미국의 영향력에 대해 정일권보다 더 독자적으로 하고자 할 것이다.
3) 그는 명백하고 확고하게 이승만에 대해 충성을 바치고 있고, 아마도 자신이 이승만 유형의 지도자가 될 수 있다고 생각할 것이다.
4) 소문에 의하면 그와 다른 고위급 군 장교들은 이범석을 존경하며, 과거 개인적으로 또는 정치적으로 그와 연결점을 지녔다.

마지막 네 번째 포인트는 이범석의 정치적 야망이 이 야망에 찬 젊은 장교들로부터 강력한 지지를 구할 수 있다는 점에서 군사 쿠데타의 가장 그럴듯한 토대이다. 이들은 이범석이 쿠데타를 이끌어야 하는 책임 부담을 덜어줄 수 있을 것이다.